9.2. Offentlighedsloven

9.2.1. Lovens område

Retten til aktindsigt for personer, der ikke er part i en sag (herunder en personalesag), er reguleret i Lbekg. 145 24/2 2020 af lov om offentlighed i forvaltningen  (offentlighedsloven).

Offentlighedsloven omhandler bl.a. al virksomhed, der udøves af myndigheder inden for den offentlige forvaltning.

Loven er uddybet i Justitsministeriets vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen (2013).

9.2.2. Aktindsigt i personalesager

9.2.2.1. Hovedregel

Efter offentlighedsloven er "sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste" undtaget fra aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 21, stk. 1.

Det samme gælder for andre sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste, jf. lovens § 21, stk. 2. Det vil typisk sige, at sager, der oprettes ved en medarbejders tiltræden, og på hvilke der løbende lægges oplysninger om den pågældendes lønforhold, ferieregnskab, sygelister, personalebedømmelser mv., som udgangspunkt ikke er undergivet aktindsigt, jf. dog nedenfor.

9.2.2.2. Undtagelser

Der er i sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold ret til aktindsigt i oplysninger om den ansattes navn, stilling, uddannelse, arbejdsopgaver, lønmæssige forhold og tjenesterejser, jf. offentlighedslovens § 21, stk. 3. Det gælder dog ikke i sager om ansættelse og forfremmelse.

Af lovbemærkningerne fremgår, at retten til aktindsigt i den ansattes uddannelse både omfatter uddannelse før ansættelsen og efteruddannelse, men ikke eksamenskarakterer.

Det fremgår endvidere, at der kun er ret til aktindsigt i nuværende og tidligere arbejdsopgaver, men ikke i hvilke arbejdsopgaver den ansatte skal varetage fremover, eller hvilke kurser den pågældende skal gennemgå.

Retten til aktindsigt i den ansattes lønmæssige forhold omfatter ikke kun grundløn, men også fx vederlag for merarbejde, kvalifikations- og funktionstillæg, særlige tillæg, fratrædelsesgodtgørelse og pension mv. De nærmere omstændigheder i forbindelse med tildeling af tillæg eller indgåelse af aftale om fratrædelsesgodtgørelse er derimod ikke omfattet af loven.

For ansatte i chefstillinger, det vil typisk sige stillinger som kontorchef og højere, gælder desuden, at disciplinære reaktioner i form af advarsel eller derover er omfattet af offentlighedslovens almindelige regler om aktindsigt inden for et tidsrum af 2 år efter, at den endelige afgørelse blev truffet, jf. offentlighedslovens § 21, stk. 3, 2. og 3. pkt

At kun disciplinære reaktioner i form af advarsel eller derover er undergivet aktindsigt, betyder at der skal være tale om en egentlig sanktion. Der er ikke aktindsigt for så vidt angår "tjenstlige tilkendegivelser", herunder henstillinger, påmindelser mv. i anledning af forhold, som ansættelsesmyndigheden finder kritisable, men som ikke giver grundlag for at iværksætte en egentlig disciplinærforfølgning.

Retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 21, stk. 3, 2. og 3. pkt., omfatter ikke alene oplysningen om, hvilken disciplinær sanktion der er meddelt, men også de øvrige oplysninger i afgørelsen, der knytter sig til den pågældende disciplinære sanktion, herunder begrundelsen. Retten til aktindsigt knytter sig imidlertid kun til oplysningerne om den disciplinære sanktion og ikke til selve dokumentet, hvorved den disciplinære sanktion meddeles. Hvis der således er oplysninger i dokumentet, der ikke angår den disciplinære sanktion, er sådanne oplysninger ikke omfattet af retten til aktindsigt efter bestemmelsen.

Som eksempel herpå er i forarbejderne nævnt oplysninger om en privatadresse. Oplysninger omfattet af retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 21, stk. 3, 2. og 3. pkt., vil imidlertid kunne undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens §§ 30-34, hvis der måtte være grundlag herfor efter disse bestemmelser. Øvrige dokumenter og oplysninger i sagen, fx udskrifter af protokollen fra tjenstlige forhør og forhørslederens beretning, er ikke omfattet af retten til aktindsigt efter offentlighedsloven § 21, stk. 3, 2. og 3. pkt.

9.2.2.3. Begrænsninger i retten til aktindsigt

Retten til aktindsigt omfatter ikke interne dokumenter, jf. offentlighedslovens § 23.

Som interne dokumenter anses efter lovens § 23, stk. 1, nr. 1-3:

  • Dokumenter, der ikke er afgivet til udenforstående,
  • Dokumenter, der efter § 24, stk. 1, udveksles mellem et ministeriums departement og dets underliggende myndigheder, samt mellem forskellige ministerier, på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand, og
  • Dokumenter, der efter § 25 udveksles mellem KL, Danske Regioner samt disses medlemmer i forbindelse med økonomiske eller politiske forhandlinger med staten eller i forbindelse med drøftelser om fælles kommunale og regionale politiske initiativer.

Interne dokumenter mister som udgangspunkt deres ”interne” karakter, når de afgives til udenforstående, medmindre afgivelsen sker af retlige grunde, til forskningsmæssig brug eller af andre lignende grunde, jf. offentlighedslovens § 23, stk. 2.

Efter offentlighedslovens § 27, er en række særlige dokumenter undtaget fra aktindsigt, herunder bl.a. myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelser af, om en retssag skal bør føres, jf. lovens § 27, nr. 4.

Ligeledes kan aktindsigt begrænses i medfør af offentlighedslovens §§ 30-32.

Aktindsigt kan endvidere begrænses efter offentlighedslovens § 33, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af visse væsentlige hensyn, herunder fx. når det er nødvendigt at forebygge lovovertrædelser, jf. lovens § 33, nr. 1.

Derudover kan retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 33, nr. 5 – den såkaldte generalklausul – begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Bestemmelsen har et snævert anvendelsesområde og forudsættes alene anvendt, hvor hemmeligholdelse af hensyn til offentlige eller private interesser er klart påkrævet. Den kan i første række benyttes til at tilgodese beskyttelsesinteresser, der som sådan er anerkendt i lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig utilstrækkelige.

I FOB 2015-24 fandt Ombudsmanden ikke tilstrækkelig anledning til at kritisere et afslag på aktindsigt i borgerens ”egen sag” – dvs. egenacces. Borgeren havde udøvet chikane af særdeles grov karakter. Derfor fandt Ombudsmanden, at der var afgørende hensyn, som talte imod at give borgeren egenacces. I øvrigt kan en anmodning om aktindsigt afslås, såfremt anmodningen må antages at skulle tjene et retsstridigt formål e.l., som reguleret i den såkaldte chikanebestemmelse, jf. offentlighedslovens § 9, stk. 2, 2. pkt.

Bestemmelsen antages endvidere at give mulighed for fx at tilbageholde navnet på og eventuelt andre oplysninger om en sagsbehandler, hvis der er konkret formodning for, at den pågældende ellers ville blive udsat for repressalier. I FOB 2014-18 udtalte Ombudsmanden, at en anmodning om aktindsigt, der havde til formål at undersøge eventuelle habilitetsspørgsmål i forbindelse med myndighedens uddeling af tilskud, kunne siges at ligge i kernen af offentlighedslovens grundlæggende formål. Myndighedens ønske om at undgå urimelige beskyldninger mod enkelte ansatte kunne således ikke tilgodeses ved at nægte aktindsigt til de pågældende medarbejderes navne og initialer.

9.2.2.4. Ekstraheringspligt

Interne dokumenter, som er undtaget fra retten til aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 23, stk. 1, er omfattet af den såkaldte ekstraheringspligt, som er fastsat i offentlighedslovens §§ 28, stk. 1, og 29, stk. 1. Det indebærer, at der efter omstændighederne er ret til indsigt i oplysninger i et internt dokument om en sags faktiske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante for sagen, samt i oplysninger om henholdsvis eksterne faglige vurderinger (også i ikke-endelig form) og interne faglige vurderinger i endelig form.

Ansættelsesmyndigheden har derfor pligt til at uddrage disse oplysninger. Det kan i praksis ske ved at skrive de oplysninger, der er undergivet aktindsigt, over i et andet dokument, eller ved at dække de oplysninger, der er undtaget fra aktindsigt, således at oplysningerne ikke fremgår af det udleverede dokument.

9.2.2.5. Meroffentlighed

Myndigheden skal efter offentlighedslovens § 14 i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt overveje, om der kan gives aktindsigt i dokumenter og oplysninger i videre omfang, end hvad der følger af offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser i §§ 23-35. Der kan gives aktindsigt i videre omfang, medmindre det vil være i strid med anden lovgivning, herunder regler om tavshedspligt og regler om behandling af personoplysninger.

Dette gælder efter offentlighedslovens § 14, stk. 2, også i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt i dokumenter og oplysninger, som indgår i sager, der er undtaget fra aktindsigt efter lovens §§ 19-21, herunder personalesager.

I forbindelse med vurderingen af, om der kan meddeles aktindsigt efter lovens § 14, må der foretages en afvejning af modstående interesser. Der skal således på den ene side tages hensyn til styrken af den aktindsigtssøgendes interesse i at få indsigt i de pågældende dokumenter og oplysninger, og på den anden side styrken af den beskyttelsesinteresse, der ligger bag den pågældende undtagelsesbestemmelse og andre lovlige hensyn.

9.2.2.6. Orientering af den ansatte

Den ansatte antages ikke at være part i en sag om aktindsigt i den pågældendes personalesag. Det vil sige, at der ikke efter forvaltningsloven er pligt til at partshøre den ansatte, hvis der begæres aktindsigt i dennes personalesag.

Fremsættes der begæring om aktindsigt i en personalesag, skal myndigheden underrette den ansatte herom snarest med angivelse af, hvem der har fremsat begæringen, jf. offentlighedslovens § 41, 1. pkt. Når der er truffet afgørelse om aktindsigt, skal myndigheden underrette den ansatte om, hvilke oplysninger i sagen der er udleveret, jf. lovens § 41, 2. pkt.

9.2.2.7. Krav til begæringen

En begæring om aktindsigt skal ikke opfylde særlige formkrav. Der er således ikke hjemmel til at stille krav om, at den, der anmoder om aktindsigt i fx en personalesag, skal begrunde begæringen eller godtgøre at have en særlig interesse i sagen.

Begæringen skal dog indeholde de oplysninger, som er nødvendige for, at den sag eller de dokumenter, der ønskes aktindsigt i, kan identificeres, og angive det tema, sagen eller dokumentet vedrører, jf. offentlighedslovens § 9. En angivelse af en konkret sags journalnummer i en anmodning om aktindsigt vil være tilstrækkelig til, at myndigheden mv. ikke vil kunne afslå at behandle anmodningen, selv om kravet om angivelse af tema ud fra en principiel betragtning ikke kan siges at være opfyldt.

En begæring om aktindsigt kan imidlertid afslås, i det omfang behandlingen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, jf. offentlighedslovens  § 9, stk. 2, nr. 1. Ombudsmanden har i FOB 2014.22 og i FOB 2014.36 udtalt sig om vigtigheden af dialog med den aktindsigtssøgende med henblik på at få afgrænset og konkretiseret anmodningen, inden der træffes afgørelse om, hvorvidt begæringen skal imødekommes eller afslås.

Der vil desuden kunne gives afslag på en anmodning om aktindsigt, hvis anmodningen må antages at skulle tjene et retsstridigt formål e.l., jf. offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 2. Denne bestemmelse kan bl.a. anvendes ved chikane. Det er et krav, at der foreligger klare tilfælde af misbrug, fx hvor samme ansøger gentagne gange anmoder om aktindsigt i de samme dokumenter.