Kapitel 9.
Forvaltningsret mv.

Dette kapitel indeholder en gennemgang i hovedtræk af forvaltningsloven og visse andre forvaltningsretlige regler og principper, der har betydning for administrationen på det personale- og ansættelsesretlige område, herunder en beskrivelse af samspillet med det almindelige ansættelsesretlige system.

9.1. Forvaltningsloven

9.1.1. Lovens område

9.1.1.1. Afgørelsesbegrebet

Afgørelser er udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde.

En række grundlæggende beslutninger, som det offentlige træffer som arbejdsgiver i forhold til de ansatte, betragtes efter praksis fra Folketingets Ombudsmand som afgørelser i forvaltningslovens forstand. Du kan læse mere om afgørelsesbegrebet på Folketingets Ombudsmands hjemmeside.

Som eksempler på afgørelser på personaleområdet kan nævnes sager om

• ansættelse
• forfremmelse
• afskedigelse (også inden for prøvetiden)
• forlængelse af prøvetiden for tjenestemænd
• ændringer i ansættelsesforholdet, der er så indgribende, at de for tjenestemænd giver ret til afsked med pension og for overenskomstansatte kun kan gennemføres med et varsel svarende til opsigelsesvarslet
• suspension af tjenestemænd og midlertidig overførelse til andet arbejde
• lønindeholdelse/lønstandsning i forbindelse med suspension eller ulovlig udeblivelse samt efterbetaling af indeholdt løn under suspension
• pålæg af disciplinærsanktioner efter tjenestemandsloven
• advarsler til og disciplinært begrundede forflyttelser af overenskomstansatte
• diskretionær ændring af tjenestested begrundet i individuelle forhold hos den ansatte, som har negativ indflydelse på ansættelsesforholdet, herunder samarbejdsvanskeligheder
• tildeling af tjenestefrihed/orlov
• fastsættelse af boligbidrag for statens tjenesteboliger.

Uden for afgørelsesbegrebet falder derimod som klar hovedregel tjenestebefalinger og beslutninger, der er udslag af arbejdsgiverens ledelsesret, fx om

• institutionens organisation
• hvorledes de ansatte skal udføre deres arbejde
• hvor inden for ansættelsesområdet en ansat skal gøre tjeneste, herunder forflyttelser, der ikke er begrundet i en kritik af den ansattes adfærd
• fastlæggelse af vagtskemaer
• placering af ferie
• placering af fridage
• pålæg om overarbejde
• pålæg om deltagelse i efteruddannelse som led i tjenesten
• fastsættelse af boligbidrag for statens lejeboliger.

Ydelse af lokallønstillæg falder ligeledes uden for afgørelsesbegrebet. Dette er fastslået af Østre Landsret i dom af 22. december 2003, hvor retten fandt, at en arbejdsgivers beslutninger i forbindelse med indgåelse af lokallønsaftaler ikke er afgørelser i forvaltningslovens forstand, og at der dermed ikke er krav om partshøring og begrundelse. Retten henviste herved til, at grundlaget for fordeling af lokallønsmidler er af aftaleretlig karakter. Dommen blev af de grunde, der er anført af landsretten, stadfæstet af Højesteret ved dom af 14. april 2005 (UfR 2005.2111 H).

Det er heller ikke en afgørelse i forvaltningslovens forstand at fritage en ansat for tjeneste uden indskrænkninger i løn eller andre rettigheder efter ansættelsesforholdet, mens det overvejes, om der er grundlag for at afskedige den pågældende. Der henvises til Vestre Landsrets dom af 29. november 2006. I visse tilfælde kan beslutningen dog være så indgribende, at det følger af almindelige principper om god forvaltningsskik, at beslutningen bør begrundes, og at den ansatte bør have lejlighed til at udtale sig.

Ombudsmanden har tilsvarende i en konkret sag (FOB nr 98.423) udtalt, at det næppe kunne anses for en afgørelse i forvaltningslovens forstand at fritage ansatte for tjeneste uden lønreduktion og derefter i et vist omfang lade dem stå til rådighed for en såkaldt jobbørs, der havde til opgave at sørge for, at de blev genbeskæftiget. Da overførslen måtte forventes at blive af en vis varighed og indebar en væsentlig ændring i arbejdets omfang, havde det dog efter ombudsmandens opfattelse været bedst stemmende med god forvaltningsskik at begrunde beslutningen og give de ansatte mulighed for at udtale sig om spørgsmålet inden overførslen.

Det er ikke muligt at foretage en udtømmende opregning af, hvilke beslutninger der er omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb. Det anbefales imidlertid at følge forvaltningslovens regler, hvis der opstår tvivl om, hvorvidt en beslutning må betragtes som en afgørelse.

9.1.1.2. Partsbegrebet

En række af forvaltningslovens bestemmelser er specielt af betydning for den, der er part i en sag. I personalesager vil parten typisk være den ansatte. De forhandlingsberettigede organisationer er derimod ikke parter i forvaltningslovens forstand i sådanne sager, men kan varetage en partsrepræsentation. Se nærmere om begrebet partsrepræsentation i afsnit 9.1.5. Om partsbegrebet henvises i øvrigt til pkt. 50-55 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven.

9.1.2. Notatpligt

I afgørelsessager skal en myndighed, når den pågældende myndighed mundtligt eller på anden måde bliver bekendt med oplysninger om en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger, der er af betydning for sagens afgørelse, snarest muligt gøre notat om indholdet af oplysningerne eller vurderingerne. Det gælder dog ikke, hvis oplysningerne eller vurderingerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter, jf. § 13, stk. 1 i Lbekg. 145 24/2 2020 om offentlighed i forvaltningen (offentlighedsloven).

Endvidere skal myndigheden i afgørelsessager tage notat om væsentlige sagsbehandlingsskridt, der ikke i øvrigt fremgår af sagens dokumenter, jf. offentlighedslovens § 13, stk. 2.

Pligten til at tage notat er med til at sikre, at det efterfølgende kan klarlægges, hvad der er sket i sagen, og vil også kunne give mulighed for effektiv kontrol med, om myndigheden har handlet korrekt.

9.1.3. Inhabilitet

Forvaltningslovens §§ 3-6 indeholder generelle regler om personlig inhabilitet. De former for interessekollision, der kan medføre inhabilitet, er opregnet i lovens § 3, stk. 1. Reglerne skal sikre, at afgørelser mv. ikke påvirkes af uvedkommende hensyn.

Den, der er inhabil i en sag, må ikke træffe afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt medvirke ved behandlingen af sagen, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 3. Den, der er bekendt med, at der for den pågældendes vedkommende kan foreligge inhabilitet, skal underrette sin foresatte herom, jf. lovens § 6, stk. 1.

Reglerne om inhabilitet kan fx få betydning, når der skal træffes afgørelse om ansættelse, forfremmelse og afskedigelse, og i tilfælde, hvor der skal afgives udtalelser i henhold til tjenestemandslovens § 8, stk. 1, jf. PAV kap. 15.

9.1.4. Vejledningspligt

Efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, skal en forvaltningsmyndighed i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde. Denne regel gælder også for så vidt angår personaleadministrationen.

Myndigheden har herudover i et vist omfang pligt til på eget initiativ at vejlede den ansatte i afgørelsessager, fx om de regler, der gælder på området, jf. FOB 1990, side 357.

Du kan læse mere om myndigheders vejledningspligt på Folketingets Ombudsmands hjemmeside.

9.1.5. Partsrepræsentation

9.1.5.1. Hvem kan repræsentere?

Der er ikke fastsat regler om, hvem der kan repræsentere eller bistå en part. Den pågældende kan derfor lade sig repræsentere eller bistå af sagkyndige, fx en advokat, en tillidsrepræsentant eller af andre, fx en ægtefælle eller samlever, et familiemedlem eller en bekendt. Parten kan også lade sig repræsentere eller bistå af en organisation, også selv om organisationen ikke er forhandlingsberettiget efter de ansættelsesretlige regler. Der kan efter omstændighederne forlanges dokumentation for fuldmagtsforholdet.

Om tjenestemænds ret til at møde med bisidder under tjenstligt forhør, se også PAV kap. 29.

9.1.5.2. Undtagelser

En myndighed kan kræve, at parten – selv om han eller hun i øvrigt har en repræsentant – medvirker personligt, når det er af betydning for sagens afgørelse. Det følger af forvaltningslovens § 8, stk. 1, 2. pkt.

Partens adgang til at lade sig repræsentere eller bistå gælder endvidere ikke, hvis partens interesse i at kunne lade sig repræsentere eller bistå af andre findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, eller hvor andet er fastsat ved lov, jf. forvaltningslovens § 8, stk. 2. Det er i forarbejderne forudsat, at der kun i ganske særlige tilfælde bør nægtes en part adgang til at lade sig repræsentere eller bistå af andre under sagens behandling.

Retten til partsrepræsentation gælder således ikke, når partens medvirken er af betydning for sagens afgørelse. Det vil fx være tilfældet i forbindelse med helbredsundersøgelser, der kræves efter tjenestemandspensionslovens § 32, stk. 1, eller under tjenstligt forhør. Parten vil dog i disse tilfælde kunne lade sig bistå af andre, fx have en bisidder.

9.1.5.3. Omkostninger

Omkostninger ved eventuel sagkyndig bistand er myndigheden uvedkommende, medmindre myndigheden har særlig hjemmel eller pligt til at dække udgifterne, eller dette følger af almindelige erstatningsretlige regler. Tjenestemandsloven indeholder bl.a. regler, hvorefter udgifterne til en tjenestemands bisidder under tjenstligt forhør kan godtgøres i visse tilfælde, jf. PAV kap. 29.

9.1.6. Partsaktindsigt

9.1.6.1. Omfang

Partsaktindsigten omfatter efter forvaltningslovens § 9, stk. 2, nr. 1, alle dokumenter, der vedrører sagen. Retten til aktindsigt efter forvaltningslovens § 9, stk. 2, nr. 1, i et dokument, der er afsendt af en myndighed til andre end den part, der anmoder om aktindsigt, gælder først fra dagen efter afsendelsen, jf. lovens § 9, stk. 4. Retten til aktindsigt omfatter endvidere indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 2, nr. 2. Der kan også være tale om ikke-skriftligt udformet materiale. Om dokumentbegrebet henvises i øvrigt til pkt. 4.1.4 i Justitsministeriets vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen (2013).

9.1.6.2. Undtagelser

Der er dog visse undtagelser fra retten til partsaktindsigt.

I sager om ansættelse og forfremmelse har ansøgeren kun krav på at blive gjort bekendt med de dokumenter mv., der vedrører den pågældendes egne forhold, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 3. Sådanne sager er heller ikke omfattet af offentlighedslovens regler om aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 21, stk. 1.

I tjenestemandsloven § 5 er der dog særlige regler om udlevering af ansøgerlister i forbindelse med ansættelse i tjenestemandsstillinger, jf. PAV kap. 15.

Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 1. Som interne arbejdsdokumenter anses dokumenter, der ikke er afgivet til udenforstående.

Dokumenter, der afgives til udenforstående, fx til en borger eller en anden forvaltningsmyndighed, mister deres interne karakter, og kan i så fald ikke undtages fra aktindsigt, medmindre afgivelsen sker af retlige grunde, til forskningsmæssig brug eller af andre lignende grunde, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 2.

Interne arbejdsdokumenter, som foreligger i endelig form, er dog i henhold til forvaltningslovens § 13 omfattet af retten til aktindsigt, når

• dokumenterne alene gengiver indholdet af myndighedens endelige beslutning vedrørende en sags afgørelse,
• dokumentet alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som myndigheden har haft pligt til at notere efter offentlighedsloven, jf. afsnit 9.1.2, eller
• dokumenterne er selvstændige dokumenter, der er udarbejdet af en myndighed for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder.

Retten til aktindsigt omfatter efter forvaltningslovens § 14 ikke visse særlige dokumenter:

• Statsrådsprotokoller, referater af møder mellem ministre og dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til brug for sådanne møder.
• Dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed.
• Myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres.

Ministeriers og styrelsers brevveksling med Kammeradvokaten, Justitsministeriets lovafdeling og Finansministeriet (nu Skatteministeriet) i forbindelse med retssager, voldgiftssager o.l. på personaleområdet falder ind under lovens § 14, stk. 1, nr. 3, jf. FOB 1990, side 63, og er dermed ikke omfattet af retten til aktindsigt. Bestemmelsen kan også anvendes ved overvejelse af, om retssag mv. bør føres, og ved brevveksling med sagkyndige om juridiske tvivlsspørgsmål. Det er dog en forudsætning, at en retssag e.l. er en nærliggende mulighed.

9.1.6.3. Ekstraheringspligt

Oplysninger om en sags faktiske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante for sagens afgørelse, er uanset forvaltningslovens § 12 og § 14 omfattet af retten til aktindsigt, jf. lovens § 14 a. Det samme gælder oplysninger om eksterne faglige vurderinger, som findes i sådanne dokumenter, der er omfattet af lovens § 12 og § 14, nr. 1 og 2.

Herudover fremgår det af lovens § 14 b, at i sager, hvor det er almindelig praksis at indhente eksterne faglige vurderinger af spørgsmål til brug for afgørelsen af den pågældende type sager, omfatter retten til aktindsigt oplysninger om interne faglige vurderinger i endelig form, som måtte være foretaget af de pågældende spørgsmål.

9.1.6.4. Begrænsninger

Retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til bl.a. private eller offentlige interesser, jf. nærmere forvaltningslovens §§ 15-15 b, som opregner en række hensyn, der kan begrunde undtagelse fra aktindsigt.

Gør de hensyn, der er nævnt i lovens §§ 15-15 b, sig kun gældende for en del af et dokument, skal der meddeles parten aktindsigt i dokumentets øvrige indhold, jf. lovens § 15 c. Dette gælder dog ikke, hvis

• det vil medføre en prisgivelse af det eller de hensyn, der er nævnt i lovens §§ 15-15 b
• det vil indebære, at der gives en klart vildledende information, eller
• det resterende indhold i dokumentet ikke har et forståeligt eller sammenhængende meningsindhold.

9.1.6.5. Behandling af aktindsigtssager

Myndigheden skal snarest tage stilling til, om en anmodning om aktindsigt kan imødekommes. En anmodning om aktindsigt skal færdigbehandles inden 7 arbejdsdage efter modtagelsen, medmindre dette, på grund af fx sagens omfang eller kompleksitet undtagelsesvis ikke er muligt. Den aktindsigtssøgende skal i givet fald underrettes om grunden til fristoverskridelsen og om, hvornår anmodningen kan forventes færdigbehandlet.

Nærmere regler om afgørelse af sager om aktindsigt og klageadgang findes i forvaltningslovens §§ 16 og 17.

9.1.6.6. Udsættelse af sagen

Hvis en part under behandlingen af en sag anmoder om aktindsigt, og anmodningen efter loven skal imødekommes, skal sagens afgørelse udsættes, indtil der er givet parten adgang til at gøre sig bekendt med dokumenterne, jf. forvaltningslovens § 9 b, stk. 1.

Det gælder ifølge lovens § 9 b, stk. 2, dog ikke, hvis

• udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse, eller
• partens interesse i udsættelse findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod udsættelse.

Om myndighedens pligt til at udsætte sagen efter anmodning fra parten i forbindelse med retten til at afgive udtalelse, se afsnit 9.1.11.

9.1.6.7. Egenacces

Efter offentlighedslovens § 8 har den, hvis personlige forhold er omtalt i et dokument, ret til at blive gjort bekendt med oplysningerne, uanset om den pågældende er part i en sag.

9.1.7. Partshøring efter forvaltningsloven

9.1.7.1. Hvad skal der høres om?

Partshøring skal ske, når parten ikke kan antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger om en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne eller vurderingerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, jf. forvaltningslovens § 19, stk. 1.

Myndigheden bør gå ud fra, at parten ikke er bekendt med, at en oplysning eller vurdering indgår i grundlaget for sagen, medmindre andet klart fremgår.

Oplysninger om en sags "faktiske grundlag" omfatter således egentlige faktuelle oplysninger.

Ved en "faglig vurdering" forstås navnlig en vurdering, der er foretaget af en person, institution eller myndighed, som på grund af sin faglige viden og indsigt har særlige forudsætninger for at udtale sig om et bestemt spørgsmål. Vurderingen skal være "ekstern", dvs. være foretaget af en anden end myndigheden selv.

Om partshøring over myndighedens egen bedømmelse af sagen henvises til afsnit 9.1.8 og afsnit 9.1.8.2.

Myndigheden kan gøre parten bekendt med oplysningerne fx ved at give vedkommende en kopi af de relevante dokumenter eller en fremstilling af sagens faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger.

Nedenfor angives nogle situationer, hvor anvendelse af høringsreglerne kan give anledning til særlig tvivl.

Hvis myndigheden ønsker at afskedige en ansat på grund af sygdom, skal vedkommende høres over en eventuel lægeerklærings konklusion, medmindre den ansatte er bekendt med oplysningerne og med, at disse indgår i grundlaget for afgørelsen.

Ved afsked af et større antal kvalificerede medarbejdere som følge af nedskæringer begrundet i lønsumsmangel skal de pågældende høres over årsagen til arbejdsmanglen, fx budgetnedskæringer, og om, hvori arbejdsmanglen/besparelserne består. De skal endvidere høres over de kriterier, som myndigheden lægger vægt på, samt høres over, at de på baggrund af disse kriterier påtænkes afskediget.

Der kræves ikke herudover en uddybning af myndighedens vurdering af de pågældende medarbejdere i forhold til andre medarbejdere, jf. Østre Landsrets dom af 25. maj 2005, hvor retten fandt, at en uddybning af pågældendes relative vægtning i forhold til andre kvalificerede medarbejdere ligger uden for begrundelseskravet i forvaltningslovens § 19. Landsrettens afgørelse er stadfæstet af Højesteret den 27. november 2006 (UfR 2007.537 H).

Afgørelser om bortvisning skal træffes hurtigst muligt efter misligholdelsen, jf. PAV kap. 31. Denne betingelse må tilsvarende anses for opfyldt, hvis partshøringen er iværksat hurtigst muligt efter misligholdelsen, selv om høringen medfører, at afgørelsen om bortvisning først kan træffes senere.

Partshøring i bortvisningssager skal ses i sammenhæng med, at det er en materiel betingelse for at bortvise, at arbejdsgiveren reagerer hurtigt på de forhold, som berettiger til bortvisning. I Østre Landsrets dom af 13. november 2006 (UfR 2007.692 Ø) forløb der fem arbejdsdage fra episoden, der førte til bortvisning, og indtil partshøringen blev iværksat. Under hensyn til karakteren af den hændelse, sagen angik, var adgangen til at bortvise medarbejderen ikke fortabt.

På baggrund af dommen må det antages, at kravet om en hurtig reaktion opretholdes i disse sager, men at en hurtig iværksat bortvisning - hvoraf det fremgår, at arbejdsgiveren agter at træffe afgørelse om bortvisning - er tilstrækkeligt til at opfylde kravet om, at der skal reageres med det samme.

I forbindelse med disciplinære forhold skal den ansatte høres såvel over den tjenstlige indberetning som over en eventuel beretning og indstilling fra forhørslederen, jf. PAV kap. 29.

9.1.7.2. Opsigelsesvarsler mv.

Afskedigelse kan først finde sted, når partshøringen er gennemført. Dette kan have betydning for længden af eventuelle opsigelsesvarsler og i forbindelse med afskedigelse af prøveansatte.

9.1.7.3. Undtagelser

Pligten til partshøring efter forvaltningsloven gælder ikke i de tilfælde, der er nævnt i lovens § 19, stk. 2, og § 20, stk. 1. Pligten til partshøring gælder heller ikke, i det omfang der er fastsat regler herom i henhold til lovens § 19, stk. 3. Det beror på en konkret vurdering i den enkelte sag, om disse undtagelsesbestemmelser er anvendelige.

9.1.8. Videregående pligt til partshøring

9.1.8.1. Hvilke sager?

Det drejer sig bl.a. om sager om uansøgt afsked af disciplinære grunde, bortvisning og disciplinære sanktioner.

Det er i ombudsmandspraksis antaget, at tilsvarende gælder, hvis samarbejdsvanskeligheder mv. indgår i grundlaget for den påtænkte afsked. Vestre Landsret har imidlertid i en dom af 19. juni 2006 fastslået, at en diskretionær ændring af en ansats tjenestested og arbejdsopgaver begrundet i samarbejdsvanskeligheder ikke medfører en pligt til udvidet partshøring. Dommen er stadfæstet af Højesteret ved dom af 6. december 2007 (UfR 2008.636 H).

Den videregående pligt til partshøring gælder heller ikke for sager om uansøgt afsked udelukkende på grund af arbejdsmangel, besparelser o.l. eller sygdom.

9.1.8.2. Hvad skal der høres over?

Partshøring efter denne grundsætning omfatter ikke blot sagens faktiske omstændigheder, jf. afsnit 9.1.7.1, men også myndighedens egen vurdering af sagens bevismæssige og retlige spørgsmål.

Det må således antages, at myndigheden i almindelighed skal give den ansatte en redegørelse for grundlaget for den påtænkte afsked eller sanktion, herunder de forhold fra den ansattes side, der lægges vægt på, og myndighedens foreløbige opfattelse af sagen.

Hvis der er bevismæssige spørgsmål, skal redegørelsen også angive myndighedens bevismæssige vurderinger.

Redegørelsen skal tillige indeholde myndighedens syn på sagens retlige spørgsmål, herunder de retsregler, der tænkes anvendt, og anvendelsen af reglerne på den konkrete sag.

9.1.8.3. Høringens form

Redegørelsen bør være skriftlig.

9.1.9. Høringsfrister

Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af udtalelsen, jf. forvaltningslovens § 19, stk. 1. Myndigheden bør fastsætte en frist for afgivelsen af udtalelsen. Parten bør samtidig orienteres om, at myndigheden kan træffe afgørelse uden at afvente den pågældendes svar, hvis fristen overskrides.

Fristen skal fastsættes, så parten har rimelig tid til at sætte sig ind i oplysningerne og overveje udtalelsens form og indhold. Længden kan fastsættes under hensyn til omfanget af oplysningerne og til sagens karakter, herunder om parten tidligere har været hørt om andre dele af sagen, og om sagens karakter betyder, at parten kan have behov for sagkyndig medvirken til udformning af udtalelsen.

Hvis parten ønsker fristen forlænget, bør myndigheden normalt imødekomme dette ønske, medmindre det væsentligt strider mod de hensyn, myndigheden lagde vægt på ved fastsættelse af fristen.

Hvis der ikke fastsættes en svarfrist, bør det gøres klart for parten, at myndigheden først fortsætter sagens behandling og træffer afgørelse, når udtalelsen er modtaget.

9.1.10. Høring efter ansættelsesretlige regler

9.1.10.1. Afsked af tjenestemænd

Eksempelvis indeholder tjenestemandslovens § 31, stk. 1, regler om høring af vedkommende centralorganisation og af tjenestemanden selv i forbindelse med uansøgt afsked.

Pligten til at høre tjenestemanden selv efter tjenestemandsloven må antages at være opfyldt ved den forvaltningsretlige høring og vil derfor kunne foretages i samme ekspedition som denne.

9.1.10.2. Afsked af tillidsrepræsentanter

Efter Skm. cirk. 8/12 2021 om tillidsrepræsentanter i staten mv. kan en tillidsrepræsentant ikke afskediges, før sagen har været forhandlet med den personaleorganisation, som den pågældende er medlem af. Denne forhandling kan ikke erstatte den forvaltningsretlige høring af den ansatte selv.

Læs mere om tillidsrepræsentanter i PAV kap. 6.

9.1.11. Retten til at afgive udtalelse

Den, der er part i en sag, kan på ethvert tidspunkt af sagens behandling forlange, at sagens afgørelse udsættes, indtil parten har afgivet en udtalelse til sagen. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af udtalelsen, jf. forvaltningslovens § 21, stk. 1.

Retten til at forlange sagen udsat gælder efter lovens § 21, stk. 2, dog ikke, hvis

• udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse,
• partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse, eller
• der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten adgang til at afgive en udtalelse til sagen, inden afgørelsen træffes.

Om myndighedens pligt til at udsætte sagen i forbindelse med anmodning om partsaktindsigt, se afsnit 9.1.6.6.

9.1.12. Begrundelse

9.1.12.1. Afgørelsens form

Afgørelser om uansøgt afsked, bortvisning og disciplinære sanktioner bør meddeles skriftligt til den ansatte. Det anbefales, at også andre personaleretlige afgørelser normalt meddeles eller bekræftes skriftligt. Dette gælder også i de tilfælde, hvor de ansættelsesretlige regler ikke indeholder krav herom.

Det er myndigheden, der har bevisbyrden for, at afgørelsen er kommet frem til den pågældende part.

Normalt vil myndigheden kunne løfte denne bevisbyrde ved detaljeret at redegøre for proceduren for afsendelse af post ("systembeviset"). Afgørelsen må herefter anses for at være kommet (rettidigt) frem, medmindre der foreligger oplysninger – fx fra Post Danmark – der kan sandsynliggøre et andet forløb.

Ombudsmanden har i en udtalelse af 28. januar 2011 (2011 1-4), der er offentliggjort på ombudsmandens hjemmeside udtalt, at såfremt der er tale om en usædvanligt indgribende afgørelse, vil dette kunne spille ind ved domstolenes vurdering af den bevissikkerhed, der skal foreligge, for at et brev er afsendt og kommet frem.

9.1.12.2. Skriftlige afgørelser

En afgørelse, der meddeles skriftligt, skal være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold, jf. forvaltningslovens § 22.

9.1.12.3. Mundtlige afgørelser

Den, der har fået en afgørelse meddelt mundtligt, kan forlange at få en skriftlig begrundelse for afgørelsen, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende medhold. En anmodning herom skal fremsættes over for myndigheden inden 14 dage efter, at parten har modtaget underretning om afgørelsen, jf. forvaltningslovens § 23, stk. 1.

En anmodning om en skriftlig begrundelse skal besvares snarest muligt. Hvis anmodningen ikke er besvaret inden 14 dage efter, at anmodningen er modtaget af myndigheden, skal myndigheden underrette den pågældende om grunden hertil samt om, hvornår anmodningen kan forventes besvaret, jf. lovens § 23, stk. 2.

9.1.12.4. Begrundelsens indhold

Begrundelsen skal indeholde en forklaring på, hvorfor afgørelsen har fået det pågældende indhold. Det er ikke muligt at foretage en præcis beskrivelse af, hvor udførligt en myndighed bør udforme begrundelsen. De nærmere regler om begrundelsens indhold findes i forvaltningslovens § 24.

Begrundelsen skal normalt indeholde

• en henvisning til de relevante retsregler
• en sagsfremstilling
• en redegørelse for hovedhensynene i skønsmæssige afgørelser
• en stillingtagen til partsanbringender.

9.1.12.5. Retsregler

Begrundelsen skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 1. Der skal således henvises til de relevante love og overenskomster med titel, nr. og dato samt paragraffer, stk., nr., litra, led osv. Det anbefales at bruge betegnelsen lov om tjenestemænd i stedet for det almindelige kaldenavn tjenestemandsloven. Tilsvarende gælder lov om retsforholdet mellem arbejdsgivere og funktionærer frem for funktionærloven.

I det følgende gives nogle eksempler på henvisninger til retsregler.

I sager om uansøgt afsked af tjenestemænd skal der henvises til § 28, 1. eller 2. pkt. i Lbekg. nr. 511 af 18. maj 2017 om tjenestemænd. Hvis der er tale om disciplinær afsked, skal der henvises til lovens § 24, 1. pkt., jf. § 28, 1. eller 2. pkt. Hvis afskedsgrunden er alder, skal der henvises til lovens § 29, jf. § 28, 1. pkt., og til eventuel lovgivning eller aftale om pligtig afgangsalder.

Ved afskedigelse af funktionærer skal der henvises til § 2 i Lbekg. nr. 1002 af 24. august 2017 om retsforholdet mellem arbejdsgivere og funktionærer (funktionærloven). Hvis den pågældende er omfattet af en kollektiv overenskomst, skal der tillige henvises til overenskomstens afskedsbestemmelse. Tilsvarende gælder for overenskomstansatte, der ikke er funktionærer, men som i henhold til overenskomsten er tillagt funktionærrettigheder.

Funktionærloven indeholder ikke nogen direkte bestemmelse om bortvisning. I sager om bortvisning af funktionærer kan der i begrundelsen henvises til, at adgangen til bortvisning er forudsat i lovens § 4, § 2 b, stk. 3, jf. stk. 1, og § 3, stk. 1, i Lbekg. nr. 1002 af 24. august 2017 om retsforholdet mellem arbejdsgivere og funktionærer (funktionærloven).

9.1.12.6. Sagsfremstilling

Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 2.

Hvor omfattende og detaljeret redegørelsen skal være, afhænger af den enkelte sag. Der kan bl.a. tages hensyn til, om parten har medvirket i sagens behandling (særligt ved partshøring og partsaktindsigt), og om omstændighederne i øvrigt er velkendte for den pågældende. Herudover kan det indgå i vurderingen, om sagen er kompliceret. Hvis der er uenighed om sagens faktiske omstændigheder, skal begrundelsen referere de modstridende versioner, og det skal udtrykkeligt angives, hvilken version myndigheden har lagt til grund.

Navnlig i sager om uansøgt afsked, bortvisning og disciplinære sanktioner er det vigtigt, at begrundelsen indeholder en fyldestgørende sagsfremstilling. I det følgende gives nogle eksempler på oplysninger i sagsfremstillingen.

I sager om afsked på grund af arbejdsmangel skal der gives oplysning om årsagen til arbejdsmanglen. Der skal desuden gøres rede for, hvori arbejdsmanglen/besparelserne består.

I sager om afsked på grund af sygdom skal der gives oplysning om, i hvilke perioder eller fra hvilken dato den ansatte har været syg.

I sager om afsked på grund af uegnethed eller samarbejdsvanskeligheder skal der gives en nærmere beskrivelse af de utilfredsstillende forhold, jf. FOB 1986, side 93., og PAV kap. 31.

I sager om afsked af tjenestemænd af disciplinære grunde er det ikke tilstrækkeligt blot at henvise til det tjenstlige forhør, hvis forhørsprotokollen ikke samtidig er vedlagt, jf. FOB 1990, side 400.

I sager om afsked af tjenestemænd på grundlag af en straffedom, jf. tjenestemandslovens § 24, 3. pkt., og PAV kap. 29, skal der redegøres for, hvilken retsinstans der har afsagt dommen og datoen for dommens afsigelse. Der skal endvidere være en (kort) redegørelse for indholdet af de bestemmelser, som den pågældende er straffet efter, samt oplysning om strafudmålingen, jf. FOB 1990, side 400.

9.1.12.7. Hovedhensyn

Ved skønsmæssige afgørelser skal der i begrundelsen være en redegørelse for de hovedhensyn, der har været bestemmende for udøvelsen af skønnet, dvs. de kriterier, der er lagt til grund for afgørelsen, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 1, 2. pkt. Afgørelsen i personaleretlige sager vil i vid udstrækning være skønsmæssige, idet betingelserne for at træffe afgørelsen og/eller afgørelsens indhold ofte ikke er særligt præcist angivet i retsforskriften.

Kriterierne skal gengives i begrundelsen, også selv om det måske ikke er særligt flatterende for den pågældende, jf. FOB 1990, side 375. I afskedssager kan myndigheden i givet fald vedlægge en "neutral" attestation svarende til tjenesteattesten efter funktionærlovens § 17, jf. PAV kap. 31.

Om begrundelser på afslag på stillingsansøgninger henvises til PAV kap. 15.

I det følgende gives nogle eksempler på hovedhensyn, der vil kunne gøre sig gældende.

I afskedssager skal der redegøres for, hvorfor det findes nødvendigt at afskedige den pågældende.

I sager om afsked på grund af arbejdsmangel, hvor der er tale om valg mellem flere ansatte, skal der i begrundelsen redegøres for de kriterier, der har ført til at afskedige den pågældende.

I sager om afsked på grund af sygdom skal der bl.a. redegøres for bedømmelsen af, hvor generende den ansattes fravær er for udførelsen af arbejdsopgaverne. Der skal endvidere redegøres for vurderingen af udsigten til, at den ansatte bliver rask igen. Der kan fx henvises til en eventuel lægeerklærings oplysninger om sygdommens art og konklusionen med hensyn til generhvervelse af arbejdsevnen.

I sager om afsked på grund af uegnethed og samarbejdsvanskeligheder skal der redegøres for myndighedens vurdering af disse forhold.

I sager om afsked af disciplinære grunde skal der redegøres for, hvorfor forholdet gør den pågældende uegnet til fortsat ansættelse. I sager om afsked som følge af straffedom skal der fx indgå en vurdering af overtrædelsens art og omfang samt strafudmålingen, jf. FOB 1990, side 403.

9.1.12.8. Partsanbringender

I begrundelsen skal der tillige i fornødent omfang tages stilling til eventuelle partsanbringender, dvs. argumenter og synspunkter, som parten har fremført i sagen. Hvis parten har anført argumenter, som myndigheden anser for uvæsentlige eller irrelevante, men som parten selv tillægger stor vægt, bør det kort angives, at disse ikke er tillagt betydning, således at den pågældende kan se, at myndigheden har været opmærksom på argumenterne.

9.1.12.9. Begrænsning

Om begrænsning af begrundelsens indhold henvises til forvaltningslovens § 24, stk. 3.

9.1.12.10. Tilbagekaldelse eller annullering af en afgørelse

I situationer, hvor forudsætningerne for en afgørelse ændrer sig efterfølgende, kan det være berettiget at overveje om en afgørelse kan tilbagekaldes eller annulleres. Det kan eksempelvis være tilfældet, hvis det bliver muligt at tilbyde en medarbejder fortsat ansættelse efter der er truffet afgørelse om afskedigelse som følge af opgavebortfald pga. ændrede økonomiske forhold. Om en afgørelse kan tilbagekaldes eller annulleres vil bero på en konkret og individuel vurdering af, hvorvidt det vil være til gunst for medarbejderen. Det kan i givet fald ske ud fra et almindeligt forvaltningsretligt princip.

Er det ikke til gunst for medarbejderen at tilbagekalde/annullere en afgørelse, beror det på en konkret vurdering, om den oprindelige afgørelse alligevel vil kunne tilbagekaldes/annulleres. Arbejdsgiver må i givet fald vurdere om tilbagekaldelse eller annullering af en afgørelse kan gennemføres ud fra en konkret vurdering ved at sammenholde de nye faktiske oplysninger, der ikke forelå på afgørelsestidspunktet over for hensynet til, om medarbejderen har haft en berettiget forventning om afgørelsen og har indrettet sig herefter.

9.1.13. Klagevejledning

Afgørelser, der kan påklages til en anden forvaltningsmyndighed, skal, når de meddeles skriftligt, indeholde en vejledning om klageadgang, jf. forvaltningslovens § 25, stk. 1. Det gælder dog ikke, hvis afgørelsen fuldt ud giver den pågældende medhold.

Vejledningen skal indeholde oplysning om klageinstans og om fremgangsmåden ved indgivelse af klage, herunder oplysninger om en eventuel tidsfrist. Vejledningen skal også i fornødent omfang indeholde oplysning om, hvorvidt der inden for det pågældende sagsområde gælder særlige begrænsninger i klageinstansens kompetence.

9.1.14. Underskrift

Der er pr. 1. januar 2014 gennemført en generel regulering i forvaltningsloven af spørgsmålet om underskriftskrav, jf. lovens § 32 b. Reglen indebærer, at i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, skal de dokumenter, der udgår fra myndigheden, være forsynet med en personlig underskrift eller være udformet på en måde, der i øvrigt sikrer en entydig identifikation af den, som er afsender af dokumentet, og at dokumentet er endeligt, jf. forvaltningslovens § 32 b, stk. 1. Dette gælder dog ikke for dokumenter, hvor der anvendes automatisk sagsbehandling, og heller ikke for dokumenter, hvorved der kvitteres, rykkes eller foretages andre sagsbehandlingsskridt, der ikke er væsentlige, jf. forvaltningslovens § 32 b, stk. 2 og 3.

9.1.15. Tavshedspligt

9.1.15.1. Afsked af overenskomstansatte

Ved uansøgt afsked af en overenskomstansat skal organisationen ifølge overenskomsten normalt samtidig have skriftlig meddelelse om opsigelsen. Meddelelsen kan gives i form af en kopi af opsigelsesskrivelsen, medmindre denne indeholder oplysninger, der er omfattet af tavshedspligten, jf. PAV kap. 31.

9.1.15.2. Afsked af tjenestemænd

Ved uansøgt afsked af en tjenestemand er der i henhold til  tjenestemandslovens § 31, stk. 1, pligt til at høre vedkommende centralorganisation, jf. PAV kap. 31. I forbindelse med denne lovbestemte høring kan der videregives fortrolige oplysninger i nødvendigt omfang, jf. FOB 1990, side 376.

I tilfælde, hvor der er indhentet en udtalelse fra Helbredsnævnet, skal høringen også omfatte nævnets konklusion med hensyn til vurderingen af, om tjenestemandens erhvervsevne er nedsat i en sådan grad, at den pågældende er ude af stand til at varetage tjenestemandsstillingen. De helbredsoplysninger, der fremgår af eller ligger til grund for nævnets udtalelse, kan derimod ikke videregives til centralorganisationen uden tjenestemandens samtykke.

9.1.16. Videregivelse og indhentning af oplysninger

• 9.1.16.1. Videregivelse af oplysninger
• 9.1.16.2. Indhentning af oplysninger

9.1.16.1. Videregivelse af oplysninger

For manuel videregivelse af oplysninger om enkeltpersoner (personoplysninger) til en anden forvaltningsmyndighed gælder reglerne i §§ 6-8 og §§ 10-11, stk. 1 i Lbekg. 502 23/5 2018 om supplerende bestemmelser til forordning om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (databeskyttelsesloven) , samt databeskyttelsesforordningens artikel 5, stk. 1 a-c, artikel 6, artikel 7, stk. 3, 1. og 2. pkt., artikel 9,artikel 10 og artikel 77, stk. 1, jf. forvaltningslovens § 28, stk. 1, 1. pkt.

Videregivelse af oplysninger om enkeltpersoner (personoplysninger) til en anden forvaltningsmyndighed, der helt eller delvist foretages ved hjælp af automatisk databehandling, er reguleret af reglerne i databeskyttelsesforordningen og databeskyttelsesloven, medmindre videregivelsen er reguleret af retshåndhævelsesloven, jf. forvaltningslovens § 28, stk. 1, 2. pkt.

Videregivelse af oplysninger af fortrolig karakter, som ikke er personoplysninger, er reguleret af forvaltningslovens § 28, stk. 2-5. Sådanne oplysninger må kun videregives til en anden forvaltningsmyndighed, når

1) den, oplysningen angår, udtrykkeligt har givet samtykke,
2) det følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov, at oplysningen skal videregives, eller
3) det må antages, at oplysningen vil være af væsentlig betydning for myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, myndigheden skal træffe.

Helbredsoplysninger, som Medarbejder- og Kompetencestyrelsen som pensionsmyndighed har tilvejebragt til brug for afgørelser om ret til tjenestemandspension, kan kun videregives, hvis tjenestemanden eller tjenestemandspensionisten har givet samtykke hertil, jf. tjenestemandspensionslovens § 32, stk. 2.

Hvis en ansættelsesmyndighed fx mener at have behov for at se sådanne helbredsoplysninger i forbindelse med overvejelser om afsked, omflytning, genansættelse mv., kan disse således kun videregives fra Medarbejder- og Kompetencestyrelsen med tjenestemandens eller tjenestemandspensionistens samtykke.

9.1.16.2. Indhentning af oplysninger

Efter forvaltningslovens § 32 må den, der virker inden for den offentlige forvaltning, ikke i den forbindelse skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikke er af betydning for udførelsen af den pågældendes opgaver. Der gælder et tilsvarende ulovbestemt forbud mod at skaffe sig ikke-fortrolige oplysninger.

I sager, der rejses ved ansøgning, må oplysninger om ansøgerens rent private forhold ikke indhentes fra andre dele af forvaltningen eller fra en anden forvaltningsmyndighed, jf. forvaltningslovens § 29, stk. 1.

Det gælder dog ikke, jf. lovens § 29, stk. 2, hvis

• ansøgeren har givet samtykke,
• andet følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov eller
• særlige hensyn til ansøgeren eller tredjemand klart overstiger ansøgerens interesse i, at oplysningen ikke indhentes.

Om indhentelse af straffeattest mv. i forbindelse med ansættelse henvises til PAV kap. 15.

9.2. Offentlighedsloven

9.2.1. Lovens område

Retten til aktindsigt for personer, der ikke er part i en sag (herunder en personalesag), er reguleret i Lbekg. 145 24/2 2020 af lov om offentlighed i forvaltningen  (offentlighedsloven).

Offentlighedsloven omhandler bl.a. al virksomhed, der udøves af myndigheder inden for den offentlige forvaltning.

Loven er uddybet i Justitsministeriets vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen (2013).

9.2.2. Aktindsigt i personalesager

• 9.2.2.1. Hovedregel
• 9.2.2.2. Undtagelser
• 9.2.2.3. Begrænsninger i retten til aktindsigt
• 9.2.2.4. Ekstraheringspligt
• 9.2.2.5. Meroffentlighed
• 9.2.2.6. Orientering af den ansatte
• 9.2.2.7. Krav til begæringen

9.2.2.1. Hovedregel

Efter offentlighedsloven er "sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste" undtaget fra aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 21, stk. 1.

Det samme gælder for andre sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste, jf. lovens § 21, stk. 2. Det vil typisk sige, at sager, der oprettes ved en medarbejders tiltræden, og på hvilke der løbende lægges oplysninger om den pågældendes lønforhold, ferieregnskab, sygelister, personalebedømmelser mv., som udgangspunkt ikke er undergivet aktindsigt, jf. dog nedenfor.

9.2.2.2. Undtagelser

Der er i sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold ret til aktindsigt i oplysninger om den ansattes navn, stilling, uddannelse, arbejdsopgaver, lønmæssige forhold og tjenesterejser, jf. offentlighedslovens § 21, stk. 3. Det gælder dog ikke i sager om ansættelse og forfremmelse.

Af lovbemærkningerne fremgår, at retten til aktindsigt i den ansattes uddannelse både omfatter uddannelse før ansættelsen og efteruddannelse, men ikke eksamenskarakterer.

Det fremgår endvidere, at der kun er ret til aktindsigt i nuværende og tidligere arbejdsopgaver, men ikke i hvilke arbejdsopgaver den ansatte skal varetage fremover, eller hvilke kurser den pågældende skal gennemgå.

Retten til aktindsigt i den ansattes lønmæssige forhold omfatter ikke kun grundløn, men også fx vederlag for merarbejde, kvalifikations- og funktionstillæg, særlige tillæg, fratrædelsesgodtgørelse og pension mv. De nærmere omstændigheder i forbindelse med tildeling af tillæg eller indgåelse af aftale om fratrædelsesgodtgørelse er derimod ikke omfattet af loven.

For ansatte i chefstillinger, det vil typisk sige stillinger som kontorchef og højere, gælder desuden, at disciplinære reaktioner i form af advarsel eller derover er omfattet af offentlighedslovens almindelige regler om aktindsigt inden for et tidsrum af 2 år efter, at den endelige afgørelse blev truffet, jf. offentlighedslovens § 21, stk. 3, 2. og 3. pkt

At kun disciplinære reaktioner i form af advarsel eller derover er undergivet aktindsigt, betyder at der skal være tale om en egentlig sanktion. Der er ikke aktindsigt for så vidt angår "tjenstlige tilkendegivelser", herunder henstillinger, påmindelser mv. i anledning af forhold, som ansættelsesmyndigheden finder kritisable, men som ikke giver grundlag for at iværksætte en egentlig disciplinærforfølgning.

Retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 21, stk. 3, 2. og 3. pkt., omfatter ikke alene oplysningen om, hvilken disciplinær sanktion der er meddelt, men også de øvrige oplysninger i afgørelsen, der knytter sig til den pågældende disciplinære sanktion, herunder begrundelsen. Retten til aktindsigt knytter sig imidlertid kun til oplysningerne om den disciplinære sanktion og ikke til selve dokumentet, hvorved den disciplinære sanktion meddeles. Hvis der således er oplysninger i dokumentet, der ikke angår den disciplinære sanktion, er sådanne oplysninger ikke omfattet af retten til aktindsigt efter bestemmelsen.

Som eksempel herpå er i forarbejderne nævnt oplysninger om en privatadresse. Oplysninger omfattet af retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 21, stk. 3, 2. og 3. pkt., vil imidlertid kunne undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens §§ 30-34, hvis der måtte være grundlag herfor efter disse bestemmelser. Øvrige dokumenter og oplysninger i sagen, fx udskrifter af protokollen fra tjenstlige forhør og forhørslederens beretning, er ikke omfattet af retten til aktindsigt efter offentlighedsloven § 21, stk. 3, 2. og 3. pkt.

9.2.2.3. Begrænsninger i retten til aktindsigt

Retten til aktindsigt omfatter ikke interne dokumenter, jf. offentlighedslovens § 23.

Som interne dokumenter anses efter lovens § 23, stk. 1, nr. 1-3:

• Dokumenter, der ikke er afgivet til udenforstående,
• Dokumenter, der efter § 24, stk. 1, udveksles mellem et ministeriums departement og dets underliggende myndigheder, samt mellem forskellige ministerier, på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand, og
• Dokumenter, der efter § 25 udveksles mellem KL, Danske Regioner samt disses medlemmer i forbindelse med økonomiske eller politiske forhandlinger med staten eller i forbindelse med drøftelser om fælles kommunale og regionale politiske initiativer.

Interne dokumenter mister som udgangspunkt deres ”interne” karakter, når de afgives til udenforstående, medmindre afgivelsen sker af retlige grunde, til forskningsmæssig brug eller af andre lignende grunde, jf. offentlighedslovens § 23, stk. 2.

Efter offentlighedslovens § 27, er en række særlige dokumenter undtaget fra aktindsigt, herunder bl.a. myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelser af, om en retssag skal bør føres, jf. lovens § 27, nr. 4.

Ligeledes kan aktindsigt begrænses i medfør af offentlighedslovens §§ 30-32.

Aktindsigt kan endvidere begrænses efter offentlighedslovens § 33, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af visse væsentlige hensyn, herunder fx. når det er nødvendigt at forebygge lovovertrædelser, jf. lovens § 33, nr. 1.

Derudover kan retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 33, nr. 5 – den såkaldte generalklausul – begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Bestemmelsen har et snævert anvendelsesområde og forudsættes alene anvendt, hvor hemmeligholdelse af hensyn til offentlige eller private interesser er klart påkrævet. Den kan i første række benyttes til at tilgodese beskyttelsesinteresser, der som sådan er anerkendt i lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig utilstrækkelige.

I FOB 2015-24 fandt Ombudsmanden ikke tilstrækkelig anledning til at kritisere et afslag på aktindsigt i borgerens ”egen sag” – dvs. egenacces. Borgeren havde udøvet chikane af særdeles grov karakter. Derfor fandt Ombudsmanden, at der var afgørende hensyn, som talte imod at give borgeren egenacces. I øvrigt kan en anmodning om aktindsigt afslås, såfremt anmodningen må antages at skulle tjene et retsstridigt formål e.l., som reguleret i den såkaldte chikanebestemmelse, jf. offentlighedslovens § 9, stk. 2, 2. pkt.

Bestemmelsen antages endvidere at give mulighed for fx at tilbageholde navnet på og eventuelt andre oplysninger om en sagsbehandler, hvis der er konkret formodning for, at den pågældende ellers ville blive udsat for repressalier. I FOB 2014-18 udtalte Ombudsmanden, at en anmodning om aktindsigt, der havde til formål at undersøge eventuelle habilitetsspørgsmål i forbindelse med myndighedens uddeling af tilskud, kunne siges at ligge i kernen af offentlighedslovens grundlæggende formål. Myndighedens ønske om at undgå urimelige beskyldninger mod enkelte ansatte kunne således ikke tilgodeses ved at nægte aktindsigt til de pågældende medarbejderes navne og initialer.

9.2.2.4. Ekstraheringspligt

Interne dokumenter, som er undtaget fra retten til aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 23, stk. 1, er omfattet af den såkaldte ekstraheringspligt, som er fastsat i offentlighedslovens §§ 28, stk. 1, og 29, stk. 1. Det indebærer, at der efter omstændighederne er ret til indsigt i oplysninger i et internt dokument om en sags faktiske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante for sagen, samt i oplysninger om henholdsvis eksterne faglige vurderinger (også i ikke-endelig form) og interne faglige vurderinger i endelig form.

Ansættelsesmyndigheden har derfor pligt til at uddrage disse oplysninger. Det kan i praksis ske ved at skrive de oplysninger, der er undergivet aktindsigt, over i et andet dokument, eller ved at dække de oplysninger, der er undtaget fra aktindsigt, således at oplysningerne ikke fremgår af det udleverede dokument.

9.2.2.5. Meroffentlighed

Myndigheden skal efter offentlighedslovens § 14 i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt overveje, om der kan gives aktindsigt i dokumenter og oplysninger i videre omfang, end hvad der følger af offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser i §§ 23-35. Der kan gives aktindsigt i videre omfang, medmindre det vil være i strid med anden lovgivning, herunder regler om tavshedspligt og regler om behandling af personoplysninger.

Dette gælder efter offentlighedslovens § 14, stk. 2, også i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt i dokumenter og oplysninger, som indgår i sager, der er undtaget fra aktindsigt efter lovens §§ 19-21, herunder personalesager.

I forbindelse med vurderingen af, om der kan meddeles aktindsigt efter lovens § 14, må der foretages en afvejning af modstående interesser. Der skal således på den ene side tages hensyn til styrken af den aktindsigtssøgendes interesse i at få indsigt i de pågældende dokumenter og oplysninger, og på den anden side styrken af den beskyttelsesinteresse, der ligger bag den pågældende undtagelsesbestemmelse og andre lovlige hensyn.

9.2.2.6. Orientering af den ansatte

Den ansatte antages ikke at være part i en sag om aktindsigt i den pågældendes personalesag. Det vil sige, at der ikke efter forvaltningsloven er pligt til at partshøre den ansatte, hvis der begæres aktindsigt i dennes personalesag.

Fremsættes der begæring om aktindsigt i en personalesag, skal myndigheden underrette den ansatte herom snarest med angivelse af, hvem der har fremsat begæringen, jf. offentlighedslovens § 41, 1. pkt. Når der er truffet afgørelse om aktindsigt, skal myndigheden underrette den ansatte om, hvilke oplysninger i sagen der er udleveret, jf. lovens § 41, 2. pkt.

9.2.2.7. Krav til begæringen

En begæring om aktindsigt skal ikke opfylde særlige formkrav. Der er således ikke hjemmel til at stille krav om, at den, der anmoder om aktindsigt i fx en personalesag, skal begrunde begæringen eller godtgøre at have en særlig interesse i sagen.

Begæringen skal dog indeholde de oplysninger, som er nødvendige for, at den sag eller de dokumenter, der ønskes aktindsigt i, kan identificeres, og angive det tema, sagen eller dokumentet vedrører, jf. offentlighedslovens § 9. En angivelse af en konkret sags journalnummer i en anmodning om aktindsigt vil være tilstrækkelig til, at myndigheden mv. ikke vil kunne afslå at behandle anmodningen, selv om kravet om angivelse af tema ud fra en principiel betragtning ikke kan siges at være opfyldt.

En begæring om aktindsigt kan imidlertid afslås, i det omfang behandlingen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, jf. offentlighedslovens  § 9, stk. 2, nr. 1. Ombudsmanden har i FOB 2014.22 og i FOB 2014.36 udtalt sig om vigtigheden af dialog med den aktindsigtssøgende med henblik på at få afgrænset og konkretiseret anmodningen, inden der træffes afgørelse om, hvorvidt begæringen skal imødekommes eller afslås.

Der vil desuden kunne gives afslag på en anmodning om aktindsigt, hvis anmodningen må antages at skulle tjene et retsstridigt formål e.l., jf. offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 2. Denne bestemmelse kan bl.a. anvendes ved chikane. Det er et krav, at der foreligger klare tilfælde af misbrug, fx hvor samme ansøger gentagne gange anmoder om aktindsigt i de samme dokumenter.

9.3. Andre forvaltningsretlige grundsætninger

Ud over reglerne i forvaltningsloven gælder en række forvaltningsretlige grundsætninger, som også har betydning i forbindelse med personaleretlige afgørelser, og som kort vil blive omtalt nedenfor.

9.3.1. Officialmaksimen

Det er myndigheden, der har ansvaret for, at en sag er tilstrækkeligt oplyst. Ansvaret for, at de nødvendige oplysninger foreligger, og undersøgelser er foretaget, inden der træffes afgørelse, påhviler således som hovedregel den myndighed, der skal træffe afgørelse.

Det indebærer ikke nødvendigvis, at den kompetente myndighed selv skal tilvejebringe oplysningerne. Denne virksomhed kan være overladt til de(n) private part(er) eller andre myndigheder. Den kompetente myndighed har imidlertid ansvaret for, at sagsforberedelsen har været forsvarlig.

9.3.2. Lighedsgrundsætningen

Det følger af den almindelige forvaltningsretlige lighedsgrundsætning, at hvis de væsentlige forhold i en sag er ens, skal sagerne behandles lige i retlig henseende. Forvaltningsmyndigheder må således ikke foretage usaglig forskelsbehandling.

I tillæg til den almindelige, uskrevne lighedsgrundsætning er der i lovgivningen fastsat en række specielle lighedsgrundsætninger, fx i Lbekg. 645 8/6 2011 om ligebehandling af kvinder og mænd (ligebehandlingsloven). Der må eksempelvis ved ansættelse i det offentlige ikke lægges vægt på ansøgerens køn.

9.3.3. Proportionalitetsprincippet

Proportionalitetsprincippet indebærer, at der skal være et rimeligt forhold mellem det passerede og sagens udfald. Fx skal en sanktion over for en ansat stå i et rimeligt forhold til forseelsen. Der gælder således en almindelig formodning for, at forvaltningen ikke skal anvende mere indgribende foranstaltninger, hvis en mindre indgribende er tilstrækkelig.

9.3.4. "Skøn under regel"

Forvaltningsmyndigheder kan ikke uden særlige holdepunkter i lovgivningen lovligt sætte et lovbestemt skøn ”under regel” ved at opstille interne regler, der afskærer eller kraftigt begrænser skønnet. Som udgangspunkt er en forvaltningsmyndighed således forpligtet til i hvert enkelt tilfælde at inddrage relevante og saglige kriterier og i forhold hertil træffe en afgørelse efter en konkret vurdering. Betænkelighederne ved opstilling af en sådan regel består bl.a. i, at atypiske sager risikerer at blive forkert behandlet.

9.3.5. Magtfordrejning

Der må ikke lægges vægt på uvedkommende hensyn eller inddrages usaglige kriterier, når der skal træffes en afgørelse. Forvaltningen er således begrænset i valget af kriterier (hensyn), idet visse kriterier (hensyn) ikke lovligt kan indgå som grundlag for den foreliggende afgørelse. Det må afgøres konkret i den enkelte sag, hvilke kriterier og hensyn der lovligt kan inddrages.

I den forbindelse må man fx se på retsgrundlagets (lovens) formål, som det kommer til udtryk i formålsbestemmelser eller i lovens bemærkninger.

9.4. God forvaltningsskik

I ombudsmandspraksis er der fastslået en række principper for god forvaltningsskik. Ombudsmanden har endvidere peget på det ønskelige i, at offentlige myndigheder fører en hensynsfuld personalepolitik.

Myndigheden bør således i forbindelse med behandlingen af personalesager inddrage den ansatte i beslutningsprocessen - også ud over forvaltningslovens regler - og holde den ansatte orienteret om sagens gang. Herudover bør myndigheden i et vist omfang på eget initiativ vejlede den ansatte om den pågældendes retsstilling. Myndigheden bør endvidere tilrettelægge sagsbehandlingen, så den ikke trækker unødvendigt ud. Afgørelser bør meddeles direkte til den ansatte og ikke "ad tjenstlig vej", jf. FOB.1990.366.

9.5. Manglende overholdelse af forvaltningsloven og forvaltningsretlige grundsætninger

Sager om overtrædelse af de forvaltningsretlige regler mv. behandles ved de almindelige domstole og ikke i det fagretlige system.

Højesteret har i dom af 27. november 2006 (UfR 2007.537 H) fundet, at de forvaltningsretlige regler om sagsbehandling skal bidrage til, at der i afskedigelsessager træffes saglige afgørelser. Tilsidesættelse af sagsbehandlingsregler kan derfor ikke i sig selv udløse et krav på kompensation, når afskedigelsen er saglig.

9.6. Ytringsfrihed

Offentligt ansatte har en udstrakt ytringsfrihed, der betyder, at de som udgangspunkt ikke kan afskediges, degraderes eller på anden måde mødes med negative konsekvenser i deres stilling på grund af deres ytringer på egne vegne. Dette gælder også emner, der vedrører den offentligt ansattes eget arbejdsområde. Det gælder derudover, når man ikke kun udtaler sig på egne vegne, men også når man samtidig udtaler sig på vegne af andre, fxtillidsrepræsentanter, som udtaler sig kritisk om forholdene på arbejdspladsen på vegne af en medarbejdergruppe.

Beskyttelsen af offentligt ansattes ytringsfrihed gælder kun, når den ansatte ytrer sig på egne vegne. Det betyder omvendt, at ledelsen på en offentlig arbejdsplads kan fastsætte regler for, hvem der må udtale sig på myndighedens vegne. Ledelsen kan også fastsætte retningslinjer for indholdet af udtalelser, der fremsættes på myndighedens vegne.

Når en offentligt ansat ytrer sig på egne vegne, kan ledelsen ikke kræve, at den ansatte først indhenter tilladelse til at fremføre en påtænkt ytring eller orienterer ledelsen om ytringen. Hvis der er risiko for, at offentligheden fejlagtigt vil kunne opfatte en ytring som udtryk for myndighedens synspunkter, skal den ansatte være opmærksom på at præcisere, at ytringen fremsættes på egne vegne.

Offentligt ansatte, der udtaler sig på egne vegne, er dog underlagt visse begrænsninger i deres ytringsfrihed.

Den offentligt ansatte må som det klare udgangspunkt ikke ytre sig om oplysninger, der er omfattet af tavshedspligten. I helt særlige tilfælde, hvor der kan være spørgsmål om ulovlig forvaltning eller anden uredelighed i den offentlige forvaltning, har den ansatte dog ret til at ytre sig om fx tavshedsbelagte oplysninger (såkaldt meddeleret og ”whistleblowing”).

Derudover må offentligt ansatte af hensyn til offentlige myndigheders interne beslutningsproces og funktionsevne i særlige tilfælde udvises tilbageholdenhed med at ytre sig. Begrænsningen vedrører kun udtalelser om sager inden for ens eget arbejdsområde, og den gælder normalt kun centralt placerede medarbejdere, der har medvirket i beslutningsprocessen. Ansatte med funktioner, der ligger langt fra de politiske eller administrative beslutningstagere, vil i almindelighed ikke være underlagt nogle begrænsninger i denne henseende. Det vil desuden kunne være af betydning, om ytringen fremsættes før eller efter, at en beslutning er truffet. En ytring, der fremsættes offentligt, før eller i nær tidsmæssig sammenhæng med, at en beslutning er truffet, kan have en større skadevirkning for den interne beslutningsproces end en ytring, der fremsættes længere tid efter, at beslutningen er truffet.

En offentligt ansat har en vidtgående frihed til at udtale sig om ressourcespørgsmål, som kan have væsentlig betydning for de fremtidige forhold på arbejdspladsen, fx. nedskæringer. Ombudsmanden har i en konkret sag (FOB 2016.37) udtalt, at en gymnasielærer havde ret til i en e-mail til medlemmer af Folketingets Finansudvalg at kritisere sin arbejdsgiver. Ombudsmanden kaldte det derfor "særdeles kritisabelt", at arbejdsgiveren efterfølgende afskedigede læreren.

En offentligt ansat har ret til at fremføre en eventuel kritik offentligt uden først at rejse kritikken internt over for fx ledelsen eller en tillidsrepræsentant. Fra Ombudsmandens praksis kan henvises til sag FOB 2016.31, hvor forsvarschefen under et oplæg på en af Forsvarets kaserner havde anført, at han havde til hensigt at afskedige ansatte, der udtalte sig illoyalt om Forsvaret på de sociale medier. Han anførte også, at han havde bedt Forsvarets jurister om at undersøge, hvilke konsekvenser han kunne drage over for sådanne medarbejdere. Ombudsmanden fandt forsvarschefens udtalelser misvisende, og Ombudsmanden udtalte desuden, at udtalelserne frem for alt let kunne skabe usikkerhed hos de ansatte om deres ret til på egne vegne at ytre sig kritisk om Forsvaret.

Den offentligt ansatte må – ligesom andre borgere – ikke komme med freds- eller æreskrænkende udtalelser, fx ved at fremsætte injurierende udtalelser eller videregive oplysninger om en anden persons rent private forhold. Man må som offentligt ansat heller ikke ytre sig i en urimelig grov form om sin arbejdsplads, ligesom man ikke må fremsætte åbenbart urigtige oplysninger om væsentlige forhold inden for sit eget arbejdsområde.

Ledelsen kan ikke pålægge offentligt ansatte andre begrænsninger i deres ytringsfrihed end dem, der er omtalt ovenfor. Der kan således fx ikke under henvisning til en loyalitetsforpligtelse mellem en ansat og dennes arbejdsplads pålægges den ansatte yderligere begrænsninger i ytringsfriheden.

Offentligt ansattes ytringsfrihed er nærmere omtalt i Justitsministeriets vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed (2016) og i vejledningen "God adfærd i det offentlige" (2017), der er udgivet af Moderniseringsstyrelsen, KL og Danske Regioner.

9.7. Oplysningspligt

Det almindelige udgangspunkt er, at offentligt ansatte er forpligtet til at give relevante oplysninger om deres tjenstlige forhold til bl.a. deres overordnede, og at disse oplysninger ikke må være urigtige eller vildledende.

Hvis oplysningerne kan afsløre forhold, der betyder, at den ansatte kan risikere af ifalde tjenstligt ansvar, vil den pågældende dog formentlig kunne nægte at give oplysninger til sine overordnede. Hvis den ansatte alligevel vælger at udtale sig, har den pågældende pligt til at sige sandheden.

Tilsvarende gælder i forbindelse med advokatundersøgelser.

9.8. God adfærd i det offentlige

Offentligt ansatte skal udvise god forvaltningsskik dels i deres adfærd over for borgerne, dels i forbindelse med konkret sagsbehandling. En offentligt ansat skal derfor i forbindelse med sin ansættelse iagttage de grundlæggende værdier og principper for offentlig forvaltning, herunder fx iagttage tavshedspligten, ikke behandle sager, hvor vedkommende er inhabil, og som udgangspunkt ikke modtage gaver i forbindelse med sit arbejde.

I vejledningen ”God adfærd i det offentlige" er nærmere beskrevet en række af de vilkår og regler, der gælder i det offentlige.

Endvidere har Finansministeriet og Justitsministeriet udarbejdet et kodex (Kodex VII), der beskriver syv centrale pligter for en offentligt ansat.

Disse pligter er:

• Lovlighed
• Sandhed
• Faglighed
• Udvikling og samarbejde
• Ansvar og ledelse
• Åbenhed om fejl
• Partipolitisk neutralitet.

Kodex VII er ment som en hjælp til at udbrede kendskabet til de centrale pligter og er en opdateret fremstilling af ovenstående syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen. Alle medarbejdere og chefer skal kende deres pligter og leve op til dem. Det er afgørende for kvaliteten af deres arbejde og afgørende for, at andre kan have tillid til embedsmændenes arbejde.

9.9. Databeskyttelse

Regler om databeskyttelse fremgår af databeskyttelsesforordningen samt i databeskyttelsesloven. For så vidt angår databeskyttelse i ansættelsesforhold, henvises der til Datatilsynets vejledning om databeskyttelse i ansættelsesforhold. Spørgsmål vedrørende databeskyttelse skal rettes til Datatilsynet.

9.10. Bilags- og henvisningsoversigt

Henvisninger

• Skm. cirk. 8/12 2021 om tillidsrepræsentanter i staten mv. (Medst nr. 049-21) (tillidsrepræsentantaftalen).
• Fmst. Lbekg. 510 18/5 2017 om tjenestemandspension (tjenestemandspensionsloven).
• Fmst. Lbekg. 511 18/5 2017 om tjenestemænd (tjenestemandsloven).
• God adfærd i det offentlige (Moderniseringsstyrelsen, KL og Danske Regioner, december 2017).
• Kodex VII (Finansministeriet og Justitsministeriet, september 2015).
• Beskæftigelsesministeriets Lbekg. 1712 20/8 2021 om sygedagpenge (sygedagpengeloven).
• Beskæftigelsesministeriets Lbekg. 1002 24/8 2017 om retsforholdet mellem arbejdsgivere og funktionærer (funktionærloven).
• Justitsministeriets Lbekg.  1851 20/09 2021 af straffeloven.
• Justitsministeriets Lbekg. 145 24/2 2020 om offentlighed i forvaltningen (offentlighedsloven).
• Justitsministeriets Lbekg. 502 23/05 2018 om supplerende bestemmelser til forordning om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (databeskyttelsesloven).
• Justitsministeriets Lbekg. 433 22/4 2014 af forvaltningsloven.
• Justitsministeriets vejl. om offentligt ansattes ytringsfrihed, oktober 2016.
• Justitsministeriets vejl. 9847 19/12/2013 om lov offentlighed i forvaltningen.
• Justitsministeriets redegørelse 10/5 2011 om beregning af klagefrister ved afgørelser sendt som A-brev og B-brev.
• Justitsministeriets vejl. 11740 04/12/1986 om forvaltningsloven.
• Datatilsynets vejl. om databeskyttelse i forbindelse med ansættelsesforhold, december 2020.
• Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/679 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af direktiv 95/46/EF (generel forordning om databeskyttelse)