Kapitel 9.
Forvaltningsret mv.

Dette kapitel indeholder en gennemgang i hovedtræk af forvaltningsloven og visse andre forvaltningsretlige regler og principper, der har betydning for administrationen på det personale- og ansættelsesretlige område, herunder en beskrivelse af samspillet med det almindelige ansættelsesretlige system.

9.1. Forvaltningsloven

9.1.1. Lovens område

9.1.1.1. Afgørelsesbegrebet

Afgørelser er udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde.

En række grundlæggende beslutninger, som det offentlige træffer som arbejdsgiver i forhold til de ansatte, betragtes efter praksis fra Folketingets Ombudsmand som afgørelser i forvaltningslovens forstand. Se mere om afgørelsesbegrebet i myndighedsguiden på Folketingets Ombudsmands hjemmeside.

Som eksempler på afgørelser på personaleområdet kan nævnes sager om

• ansættelse
• forfremmelse
• afskedigelse (også inden for prøvetiden)
• forlængelse af prøvetiden for tjenestemænd
• ændringer i ansættelsesforholdet, der er så indgribende, at de for tjenestemænd giver ret til afsked med pension og for overenskomstansatte kun kan gennemføres med et varsel svarende til opsigelsesvarslet
• suspension af tjenestemænd og midlertidig overførelse til andet arbejde
• lønindeholdelse/lønstandsning i forbindelse med suspension eller ulovlig udeblivelse samt efterbetaling af indeholdt løn under suspension
• pålæg af disciplinærsanktioner efter tjenestemandsloven
• advarsler til og disciplinært begrundede forflyttelser af overenskomstansatte
• diskretionær ændring af tjenestested begrundet i individuelle forhold hos den ansatte, som har negativ indflydelse på ansættelsesforholdet, herunder samarbejdsvanskeligheder
• tildeling af tjenestefrihed/orlov
• fastsættelse af boligbidrag for statens tjenesteboliger.

Uden for afgørelsesbegrebet falder derimod som klar hovedregel tjenestebefalinger og beslutninger, der er udslag af arbejdsgiverens ledelsesret, fx om

• institutionens organisation
• hvorledes de ansatte skal udføre deres arbejde
• hvor inden for ansættelsesområdet en ansat skal gøre tjeneste, herunder forflyttelser, der ikke er begrundet i en kritik af den ansattes adfærd
• fastlæggelse af vagtskemaer
• placering af ferie
• placering af fridage
• pålæg om overarbejde
• pålæg om deltagelse i efteruddannelse som led i tjenesten
• fastsættelse af boligbidrag for statens lejeboliger.

Ydelse af lokallønstillæg falder ligeledes uden for afgørelsesbegrebet. Dette er fastslået af Østre Landsret i dom af 22. december 2003, hvor retten fandt, at en arbejdsgivers beslutninger i forbindelse med indgåelse af lokallønsaftaler ikke er afgørelser i forvaltningslovens forstand, og at der dermed ikke er krav om partshøring og begrundelse. Retten henviste herved til, at grundlaget for fordeling af lokallønsmidler er af aftaleretlig karakter. Dommen blev af de grunde, der er anført af landsretten, stadfæstet af Højesteret ved dom af 14. april 2005 (UfR 2005.2111 H).

Det er heller ikke en afgørelse i forvaltningslovens forstand at fritage en ansat for tjeneste uden indskrænkninger i løn eller andre rettigheder efter ansættelsesforholdet, mens det overvejes, om der er grundlag for at afskedige den pågældende. Der henvises til Vestre Landsrets dom af 29. november 2006.

I visse tilfælde kan beslutningen dog være så indgribende, at det følger af almindelige principper om god forvaltningsskik, at beslutningen bør begrundes, og at den ansatte bør have lejlighed til at udtale sig.

Ombudsmanden har således i FOB 1998.423 udtalt, at det næppe kunne anses for en afgørelse i forvaltningslovens forstand at fritage ansatte for tjeneste uden lønreduktion og derefter i et vist omfang lade dem stå til rådighed for en såkaldt jobbørs, der havde til opgave at sørge for, at de blev genbeskæftiget. Da overførslen måtte forventes at blive af en vis varighed og indebar en væsentlig ændring i arbejdets omfang, havde det dog efter ombudsmandens opfattelse været bedst stemmende med god forvaltningsskik at begrunde beslutningen og give de ansatte mulighed for at udtale sig om spørgsmålet inden overførslen.

Det er ikke muligt at foretage en udtømmende opregning af, hvilke beslutninger der er omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb. Det anbefales imidlertid at følge forvaltningslovens regler, hvis der opstår tvivl om, hvorvidt en beslutning må betragtes som en afgørelse.

9.1.1.2. Partsbegrebet

En række af forvaltningslovens bestemmelser fastsætter rettigheder for den eller dem, der er part i en sag. I personalesager vil parten typisk være den ansatte. De forhandlingsberettigede organisationer er derimod ikke parter i forvaltningslovens forstand i sådanne sager, men organisationerne kan repræsentere parter i personalesager (partsrepræsentation). Se nærmere om begrebet partsrepræsentation i afsnit 9.1.5.

Se mere om partsbegrebet under pkt. 50-55 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven og i myndighedsguiden på Folketingets Ombudsmands hjemmeside.

9.1.2. Notatpligt

I afgørelsessager skal en myndighed, når den pågældende myndighed mundtligt eller på anden måde bliver bekendt med oplysninger om en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger, der er af betydning for sagens afgørelse, snarest muligt gøre notat om indholdet af oplysningerne eller vurderingerne. Det gælder dog ikke, hvis oplysningerne eller vurderingerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter, jf. § 13, stk. 1 i Lbekg. 145 24/02 2020 om offentlighed i forvaltningen (offentlighedsloven).

Endvidere skal myndigheden i afgørelsessager tage notat om væsentlige sagsbehandlingsskridt, der ikke i øvrigt fremgår af sagens dokumenter, jf. offentlighedslovens § 13, stk. 2.

I sager, der ikke er afgørelsessager, kan en myndighed også have pligt til at gøre notat.

Efter den ulovbestemte forvaltningsretlige retsgrundsætning om notatpligt i traditionelle administrative sager følger det, at en myndighed skal gøre notat om væsentlige sagsekspeditionsskridt, hvis de relevante oplysninger ikke allerede fremgår af sagens dokumenter, jf. FOB 2010.4-1. Retsgrundsætningen gælder kun for sager, der – uden at være afgørelsessager – har en vis indgribende og væsentlig betydning for borgeren, og hvor det er naturligt og ønskeligt, at der stilles krav om, at der tages notat om væsentlige sagsekspeditionsskridt.

Herudover følger det af god forvaltningsskik, at en myndighed bør notere visse oplysninger ned, jf. FOB 2006.644. Dette skyldes hensynet til, at forvaltningen sørger for, at der skabes et tillidsforhold mellem borgeren og forvaltningen. Et sådant tillidsforhold skabes bl.a. ved, at forvaltningen sikrer sig bevis og herved undgår tvivl om, hvad der er foregået og sagt i en foreliggende sag.

Pligten til at tage notat er med til at sikre, at det efterfølgende kan klarlægges, hvad der er sket i sagen, og vil også kunne give mulighed for effektiv kontrol med, om myndigheden har handlet korrekt.

Se mere om notatpligten i myndighedsguiden på Folketingets Ombudsmands hjemmeside.

9.1.3. Inhabilitet

Forvaltningslovens §§ 3-6 indeholder generelle regler om personlig inhabilitet. De former for interessekollision, der kan medføre inhabilitet, er opregnet i lovens § 3, stk. 1. Reglerne skal sikre, at afgørelser mv. ikke påvirkes af uvedkommende hensyn.

Den, der er inhabil i en sag, må ikke træffe afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt medvirke ved behandlingen af sagen, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 3. Den, der er bekendt med, at der for den pågældendes vedkommende kan foreligge inhabilitet, skal underrette sin foresatte herom, jf. lovens § 6, stk. 1.

Reglerne om inhabilitet kan fx få betydning, når der skal træffes afgørelse om ansættelse, forfremmelse og afskedigelse, og i tilfælde, hvor der skal afgives udtalelser i henhold til § 8, stk. 1, i Lbekg. 511 18/05/2017 om tjenestemænd (tjenestemandsloven). Se mere herom i PAV kap. 15.

Forvaltningslovens regler om inhabilitet suppleres af en uskreven forvaltningsretlig retsgrundsætning om speciel inhabilitet uden for forvaltningslovens område, som har væsentlige lighedstræk med lovens habilitetsregler. Denne uskrevne retsgrundsætning indebærer navnlig, at der kan foreligge inhabilitet i de tilfælde, hvor faktisk forvaltningsvirksomhed har karakter af en beslutning, der minder om en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

Der kan desuden opstå spørgsmål om afledt inhabilitet hos medarbejderne i en myndighed, såfremt en overordnet rammes af personlig inhabilitet, og der ikke i myndigheden findes en uafhængig stedfortræder. Det kan bl.a. forekomme ved en personalesag mod myndighedens øverste chef. I de tilfælde vil inhabilitet hos myndighedens øverste chef kunne bevirke en afledt inhabilitet hos samtlige myndighedens medarbejdere, idet disse kan befrygtes ikke at ville træffe en afgørelse uafhængigt af myndighedens øverste chefs interesse, jf. bl.a. FOB 2004.226.

Der henvises til bl.a. Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2021), 2. udgave, s. 178 ff., Azad Taheri Abkenar, Inhabilitet i Forvaltningen (2022), 2. udgave, s. 171 ff., og Karsten Revsbech m.fl., Forvaltningsret – Sagsbehandling (2019), 8. udgave, s. 86 ff.

9.1.4. Vejledningspligt

Myndighederne har efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, en almindelig pligt til at vejlede borgerne. Forvaltningslovens § 7, stk. 1, foreskriver, at der i fornødent omfang skal ydes vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde. Det omfatter vejledning og bistand om både formelle og materielle regler og om praktiske forhold. Bestemmelsen gælder også for så vidt angår personaleadministration, f.eks. i forhold til myndighedens ansatte.

Forvaltningslovens § 7, stk. 1, finder kun anvendelse i sager, hvor der er eller vil blive truffet afgørelse i forvaltningslovens forstand. Dog følger det af almindelige forvaltningsretlige retsgrundsætninger og af god forvaltningsskik, at myndighederne også skal yde vejledning uden for afgørelsessager, herunder når en myndighed udøver faktisk forvaltningsvirksomhed. Herudover kan en myndigheds pligt til at vejlede i andre sammenhænge følge af særlovgivningen.

Vejledningspligten efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, gælder efter sin ordlyd kun i forhold til personer (f.eks. en ansat), der selv henvender sig om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde. Det følger imidlertid af god forvaltningsskik, at en myndighed har pligt til at vejlede en borger (f.eks. en ansat), som myndigheden er i forbindelse med, selv om borgeren hverken direkte eller indirekte har bedt om vejledning, men hvor det fremstår som naturligt og relevant at give borgeren vejledning.

På tilsvarende måde bør myndigheden efter omstændighederne yde vejledning om andet end det, som borgeren udtrykkeligt har bedt om at blive vejledt om. Det vil fx være tilfældet, hvis det må antages, at borgeren har misforstået eller ikke kender de relevante regler.

De nærmere krav til vejledningens indhold og form kan ikke angives generelt, men afhænger af omstændighederne og de spørgsmål, som borgeren stiller. Vejledningen kan gives både skriftligt og mundtligt. Hovedsynspunktet må være, at vejledningen skal have et sådant indhold, at det undgås, at borgerne på grund af fejl, uvidenhed eller misforståelser udsættes for retstab.

 Der henvises til bl.a. Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2021), 2. udgave, s. 274 ff., og Karsten Revsbech m.fl., Forvaltningsret – Sagsbehandling (2019), 8. udgave, s. 136 ff.Se mere om myndigheders vejledningspligt i myndighedsguiden på Folketingets Ombudsmands hjemmeside.

9.1.5. Partsrepræsentation

9.1.5.1. Hvem kan repræsentere?

Der er ikke fastsat generelle regler om, hvem der kan repræsentere eller bistå en part. Den pågældende kan derfor lade sig repræsentere eller bistå af sagkyndige, fx en advokat, en tillidsrepræsentant, eller af andre, fx en ægtefælle eller samlever, et familiemedlem eller en bekendt. Parten kan også lade sig repræsentere eller bistå af en faglig organisation, også selv om organisationen ikke er forhandlingsberettiget efter de ansættelsesretlige regler. Der kan efter omstændighederne forlanges dokumentation for fuldmagtsforholdet.

Om tjenestemænds ret til at møde med bisidder under tjenstligt forhør, se også PAV kap. 29.

9.1.5.2. Undtagelser

En myndighed kan kræve, at parten – selv om han eller hun i øvrigt har en repræsentant – medvirker personligt, når det er af betydning for sagens afgørelse. Det følger af forvaltningslovens § 8, stk. 1, 2. pkt.

Partens adgang til at lade sig repræsentere eller bistå gælder endvidere ikke, hvis partens interesse i at kunne lade sig repræsentere eller bistå af andre findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, eller hvor andet er fastsat ved lov, jf. forvaltningslovens § 8, stk. 2. Det er i forarbejderne forudsat, at der kun i ganske særlige tilfælde bør nægtes en part adgang til at lade sig repræsentere eller bistå af andre under sagens behandling.

Retten til partsrepræsentation gælder således ikke, når partens medvirken er af betydning for sagens afgørelse. Det vil fx være tilfældet i forbindelse med helbredsundersøgelser, der kræves efter § 32, stk. 1, i Lbekg. 510 18/05/2017 omtjenestemandspension (tjenestemandspensionsloven)1, eller under tjenstligt forhør. Parten vil dog i disse tilfælde kunne lade sig bistå af andre, fx have en bisidder.

9.1.5.3. Omkostninger

Omkostninger ved eventuel sagkyndig bistand er myndigheden uvedkommende, medmindre myndigheden har særlig hjemmel eller pligt til at dække udgifterne, eller dette følger af almindelige erstatningsretlige regler. Tjenestemandsloven indeholder bl.a. regler om godtgørelse af tjenestemandens udgift til bisidder under tjenstligt forhør. Se PAV kap. 29.

9.1.6. Partsaktindsigt

9.1.6.1. Omfang

Partsaktindsigten omfatter som udgangspunkt alle dokumenter, der vedrører sagen, jf.  forvaltningslovens § 9, stk. 2, nr. 1, og indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 2, nr. 2.

De dokumenter, der er omfattet af retten til partsaktindsigt, skal forstås i vid betydning. Dokumentbegrebet omfatter foruden egentligt skriftlige dokumenter i sagen også bl.a. fotografier, lydbånd og videobånd, i det omfang de er indgået i sagen. Endvidere omfatter dokumentbegrebet e-mails og sms-beskeder, medmindre de er af formløs karakter.

Om dokumentbegrebet henvises til pkt. 4.1.4 i Justitsministeriets vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen (2013).

Der henvises endvidere til bl.a. Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2021), 2. udgave, s. 372 ff.

For så vidt angår dokumenter afsendt af myndigheden til andre end den part, der anmoder om aktindsigt, gælder retten til partsaktindsigt efter forvaltningslovens § 9, stk. 2, nr. 1, først fra dagen efter afsendelsen af dokumentet, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 4.

9.1.6.2. Undtagelser

Der er dog visse undtagelser fra retten til partsaktindsigt.

I sager om ansættelse og forfremmelse har ansøgeren kun krav på at blive gjort bekendt med de dokumenter mv., der vedrører den pågældendes egne forhold, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 3. Sådanne sager er heller ikke omfattet af offentlighedslovens regler om aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 21, stk. 1.

I tjenestemandsloven § 5 er der dog særlige regler om udlevering af ansøgerlister i forbindelse med ansættelse i tjenestemandsstillinger, se PAV kap. 15.

Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 1. Som interne arbejdsdokumenter anses dokumenter, der ikke er afgivet til udenforstående.

Dokumenter, der afgives til udenforstående, fx til en borger eller en anden myndighed, mister deres interne karakter, medmindre afgivelsen sker af retlige grunde, til forskningsmæssig brug eller af andre lignende grunde, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 2.

Interne arbejdsdokumenter, som foreligger i endelig form, er dog i henhold til forvaltningslovens § 13 omfattet af retten til aktindsigt, når

• dokumenterne alene gengiver indholdet af myndighedens endelige beslutning vedrørende en sags afgørelse,
• dokumentet alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som myndigheden har haft pligt til at notere efter offentlighedsloven, jf. afsnit 9.1.2, eller
• dokumenterne er selvstændige dokumenter, der er udarbejdet af en myndighed for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder.

Retten til aktindsigt omfatter efter forvaltningslovens § 14 ikke visse særlige dokumenter:

• Statsrådsprotokoller, referater af møder mellem ministre og dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til brug for sådanne møder.
• Dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed.
• Myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres.

Ministeriers og styrelsers brevveksling med sagkyndige (fx Kammeradvokaten), Justitsministeriets lovafdeling og Medarbejder- og Kompetencestyrelsen i forbindelse med retssager, voldgiftssager o.l. på personaleområdet falder ind under lovens § 14, stk. 1, nr. 3, jf. FOB 1990.63, og er dermed ikke omfattet af retten til aktindsigt. Bestemmelsen kan også anvendes ved overvejelse af, om retssag mv. bør føres, og ved brevveksling med sagkyndige om juridiske tvivlsspørgsmål. Det er dog en forudsætning, at en retssag e.l. er en nærliggende mulighed.

9.1.6.3. Ekstraheringspligt

Oplysninger om en sags faktiske grundlag er uanset forvaltningslovens § 12 og § 14 omfattet af retten til aktindsigt, idet omfang oplysningerne er relevante for sagens afgørelse, jf. herved lovens § 14 a. Det samme gælder oplysninger om eksterne faglige vurderinger, som findes i sådanne dokumenter, der er omfattet af lovens § 12 og § 14, nr. 1 og 2.

Det forhold, at en oplysning er ekstraheringspligtig indebærer ikke nødvendigvis, at parten har ret til aktindsigt heri. Sådanne oplysninger vil således efter omstændighederne kunne undtages efter lovens §§ 15-15 b, jf. afsnit 9.1.6.4 nedenfor.

Herudover fremgår det af lovens § 14 b, at i sager, hvor det er almindelig praksis at indhente eksterne faglige vurderinger af spørgsmål til brug for afgørelsen af den pågældende type sager, omfatter retten til aktindsigt oplysninger om interne faglige vurderinger i endelig form, som måtte være foretaget af de pågældende spørgsmål.

9.1.6.4. Undtagelse af oplysninger

Retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til bl.a. private eller offentlige interesser, jf. nærmere forvaltningslovens §§ 15-15 b, som opregner en række hensyn, der kan begrunde undtagelse fra aktindsigt.

Gør de hensyn, der er nævnt i lovens §§ 15-15 b, sig kun gældende for en del af et dokument, skal der meddeles parten aktindsigt i dokumentets øvrige indhold, jf. lovens § 15 c. Dette gælder dog ikke, hvis

• det vil medføre en prisgivelse af det eller de hensyn, der er nævnt i lovens § 15-15 b
• det vil indebære, at der gives en klart vildledende information, eller
• det resterende indhold i dokumentet ikke har et forståeligt eller sammenhængende meningsindhold.

9.1.6.5. Behandling af aktindsigtssager

Myndigheden skal snarest tage stilling til, om en anmodning om aktindsigt kan imødekommes. En anmodning om aktindsigt skal færdigbehandles inden 7 arbejdsdage efter modtagelsen, medmindre dette på grund af fx sagens omfang eller kompleksitet undtagelsesvis ikke er muligt. Den aktindsigtssøgende skal i givet fald underrettes om grunden til fristoverskridelsen og om, hvornår anmodningen kan forventes færdigbehandlet.

Nærmere regler om afgørelse af sager om aktindsigt og klageadgang findes i forvaltningslovens §§ 16 og 17.

9.1.6.6. Udsættelse af sagen

Hvis en part under behandlingen af en sag anmoder om aktindsigt, og anmodningen efter loven skal imødekommes, skal sagens afgørelse udsættes, indtil der er givet parten adgang til at gøre sig bekendt med dokumenterne, jf. forvaltningslovens § 9 b, stk. 1.

Det gælder ifølge lovens § 9 b, stk. 2, dog ikke, hvis

• udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse, eller
• partens interesse i udsættelse findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod udsættelse.

Om myndighedens pligt til at udsætte sagen efter anmodning fra parten i forbindelse med retten til at afgive udtalelse, se afsnit 9.1.11.

9.1.6.7. Egenacces

Efter offentlighedslovens § 8 har den, hvis personlige forhold er omtalt i et dokument, ret til at blive gjort bekendt med oplysningerne, uanset om den pågældende er part i en sag.

9.1.7. Partshøring efter forvaltningsloven

9.1.7.1. Hvad skal der høres om?

Det er ikke alle oplysninger mv., som en myndighed har pligt til på eget initiativ at partshøre over. Forvaltningslovens § 19, stk. 1, indeholder fire betingelser for, at der på myndighedens initiativ skal foretages partshøring.

For det første skal der være tale om, at parten ikke er bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger eller vurderinger.

En myndighed bør gå ud fra, at parten ikke er bekendt med, at en oplysning eller vurdering indgår i grundlaget for sagen, medmindre andet klart fremgår. Navnlig efter indhentelse af oplysninger fra andre myndigheder skal myndigheden være opmærksom på partshøringspligten.

For det andet skal der være tale om oplysninger, der handler om sagens faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger.

Oplysninger om ”en sags faktiske grundlag" omfatter egentlige faktuelle oplysninger, dvs. ikke oplysninger om sagens juridiske omstændigheder og heller ikke myndighedens egne vurderinger omkring sagen.

Ved "eksterne faglige vurderinger" forstås navnlig en vurdering, der er foretaget af en person, institution eller myndighed, som på grund af sin faglige viden og indsigt har særlige forudsætninger for at udtale sig om et bestemt spørgsmål. Vurderingen skal være "ekstern", dvs. være foretaget af en anden end myndigheden selv.

Det afgørende er, om oplysningerne mv. er af en sådan karakter, at de bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed om sagens faktiske omstændigheder. Pligten til at partshøre vil derfor efter omstændighederne også omfatte oplysninger, der indeholder en subjektivt præget stillingtagen.

For det tredje skal der være tale om oplysninger eller vurderinger, der er til ugunst for parten.

Undertiden vil det som følge af sagens karakter være vanskeligt at afgøre, om en oplysning mv. vil være til ugunst for parten. I sådanne tilfælde vil der altid være pligt til at foretage partshøring over oplysningerne mv.

For det fjerde skal der være tale om oplysninger eller vurderinger, der er af væsentlig betydning for afgørelsen af sagen.

For at kunne tage stilling til, om dette er tilfældet, er det nødvendigt, at myndigheden har gjort sig foreløbige overvejelser med hensyn til sagens afgørelse. Hvis overvejelserne munder ud i, at der kan forventes en for parten ugunstig afgørelse, uden at myndigheden med sikkerhed kan fastslå, at myndigheden ville komme til samme resultat uden de pågældende oplysninger mv., må der som udgangspunkt ske partshøring.

Om udvidede partshøring i visse personalesager henvises til afsnit 9.1.8 og afsnit 9.1.8.2.

Forvaltningslovens § 19, stk. 1, indeholder ingen formkrav til selve høringsproceduren. Det afgørende er, at høringsformen giver parten mulighed for at kommentere, korrigere og supplere sagens faktuelle grundlag og eksterne faglige vurderinger.

En partshøring kan således gennemføres både skriftligt og mundtligt. Myndigheden kan gøre parten bekendt med oplysningerne fx ved at give vedkommende en kopi af de relevante dokumenter eller en fremstilling af sagens faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger.

Der henvises til bl.a. Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2021), 2. udgave, s. 588 ff., Karsten Revsbech m.fl., Forvaltningsret – Sagsbehandling (2019), 8. udgave, s. 209 ff.Nedenfor angives nogle situationer, hvor anvendelse af høringsreglerne kan give anledning til særlig tvivl.

Hvis myndigheden ønsker at afskedige en ansat på grund af sygdom, skal vedkommende høres over en eventuel lægeerklærings konklusion, medmindre den ansatte er bekendt med oplysningerne og med, at disse indgår i grundlaget for afgørelsen.

Ved afsked af et større antal kvalificerede medarbejdere som følge af nedskæringer begrundet i lønsumsmangel skal de pågældende høres over årsagen til arbejdsmanglen, fx budgetnedskæringer, og om, hvori arbejdsmanglen/besparelserne består. De skal endvidere høres over de kriterier, som myndigheden lægger vægt på, samt høres over, at de på baggrund af disse kriterier påtænkes afskediget.

Der kræves ikke herudover en uddybning af myndighedens vurdering af de pågældende medarbejdere i forhold til andre medarbejdere, jf. Østre Landsrets dom af 25. maj 2005, hvor retten fandt, at en uddybning af pågældendes relative vægtning i forhold til andre kvalificerede medarbejdere ligger uden for begrundelseskravet i forvaltningslovens § 19. Landsrettens afgørelse blev stadfæstet af Højesteret ved dom af 27. november 2006 (UfR 2007.537 H).

Afgørelser om bortvisning skal træffes hurtigst muligt efter misligholdelsen, se herom i PAV kap. 31. Denne betingelse må tilsvarende anses for opfyldt, hvis partshøringen er iværksat hurtigst muligt efter misligholdelsen, selv om høringen medfører, at afgørelsen om bortvisning først kan træffes senere.

Partshøring i bortvisningssager skal ses i sammenhæng med, at det er en materiel betingelse for at bortvise, at arbejdsgiveren reagerer hurtigt på de forhold, som berettiger til bortvisning. I Østre Landsrets dom af 13. november 2006 (UfR 2007.692 Ø) forløb der fem arbejdsdage fra episoden, der førte til bortvisning, og indtil partshøringen blev iværksat. Under hensyn til karakteren af den hændelse, sagen angik, var adgangen til at bortvise medarbejderen ikke herved fortabt.

På baggrund af dommen må det antages, at kravet om en hurtig reaktion opretholdes i disse sager, men at en hurtig iværksat bortvisning - hvoraf det fremgår, at arbejdsgiveren agter at træffe afgørelse om bortvisning - er tilstrækkeligt til at opfylde kravet om, at der skal reageres med det samme.

I forbindelse med disciplinære forhold skal den ansatte høres såvel over den tjenstlige indberetning som over en eventuel beretning og indstilling fra forhørslederen, se PAV kap. 29.

9.1.7.2. Opsigelsesvarsler mv.

Afskedigelse og bortvisning kan først finde sted, når partshøringen er gennemført. Dette kan have betydning for længden af eventuelle opsigelsesvarsler og i forbindelse med afskedigelse af prøveansatte.

9.1.7.3. Undtagelser

Pligten til partshøring efter forvaltningsloven gælder ikke i de tilfælde, der er nævnt i lovens § 19, stk. 2. Der vil fx være tilfælde, hvis det efter oplysningernes eller vurderingernes karakter og sagens beskaffenhed må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag (nr. 1), hvis udsættelse af sagen vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse (nr. 2), eller hvis parten ikke har ret til aktindsigt efter reglerne i forvaltningslovens kapitel 4 med hensyn til de pågældende oplysninger (nr. 4). Lovens § 19, stk. 2, har et relativt begrænset anvendelsesområde.

• 20, stk. 1. Pligten til partshøring gælder heller ikke, i det omfang der er fastsat regler herom i henhold til lovens § 19, stk. 3.Herudover kan en myndighed, i sager, hvor myndigheden efter anmodning fra en part kan genoptage og ændre afgørelsen, undlade at foretage partshøring, hvis sagens karakter og hensyn til parten selv taler for det, jf. lovens § 20, stk. 1.

Det følger af lovens § 20, stk. 2, at i tilfælde, hvor forudgående partshøring er undladt efter lovens § 20, stk. 1, skal myndigheden, samtidig med at afgørelsen meddeles den pågældende part, gøre denne bekendt med de oplysninger mv., som parten ellers skulle være gjort bekendt med under en partshøring, samt med, at sagen kan forlanges genoptaget.

Det beror på en konkret vurdering i den enkelte sag, om disse undtagelsesbestemmelser er anvendelige.

9.1.8. Udvidet pligt til partshøring

9.1.8.1. Hvilke sager?

Det drejer sig bl.a. om sager om uansøgt afsked af disciplinære forhold, uegnethed og samarbejdsvanskeligheder, samt bortvisning og disciplinære sanktioner.

Den udvidede pligt til partshøring gælder heller ikke for sager om uansøgt afsked udelukkende på grund af arbejdsmangel, besparelser o.l. eller sygdom.

9.1.8.2. Hvad skal der høres over?

Partshøring efter denne grundsætning omfatter ikke blot sagens faktiske omstændigheder, jf. afsnit 9.1.7.1, men også myndighedens egen vurdering af sagens bevismæssige og retlige spørgsmål.

Det må således antages, at myndigheden i partshøringen i almindelighed skal give den ansatte en redegørelse for grundlaget for den påtænkte afsked eller sanktion, herunder de forhold fra den ansattes side, der lægges vægt på, og myndighedens foreløbige opfattelse af sagen.

Hvis der er bevismæssige spørgsmål, skal partshøringen også angive myndighedens bevismæssige vurderinger.

Partshøringen skal tillige indeholde myndighedens syn på sagens retlige spørgsmål, herunder de retsregler, der tænkes anvendt, og anvendelsen af reglerne på den konkrete sag.

Partshøringen skal foretages over det samlede afgørelsesgrundlag og gennemføres, selv om parten er bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af de pågældende oplysninger, og at de indgår i afgørelsesgrundlaget.

Der henvises til bl.a. Niels Fenger (red.), Forvaltningsret (2018), s. 590 ff.

9.1.8.3. Høringens form

Redegørelsen bør som udgangspunkt være skriftlig.

9.1.9. Høringsfrister

Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af udtalelsen, jf. forvaltningslovens § 19, stk. 1. Myndigheden bør fastsætte en frist for afgivelsen af udtalelsen. Parten bør samtidig orienteres om, at myndigheden kan træffe afgørelse uden at afvente den pågældendes svar, hvis fristen overskrides.

Fristen skal fastsættes, så parten har rimelig tid til at sætte sig ind i oplysningerne og overveje udtalelsens form og indhold. Længden kan fastsættes under hensyn til omfanget af oplysningerne og til sagens karakter, herunder om parten tidligere har været hørt om andre dele af sagen, og om sagens karakter betyder, at parten kan have behov for sagkyndig medvirken til udformning af udtalelsen.

Hvis parten ønsker fristen forlænget, bør myndigheden normalt imødekomme dette ønske, medmindre det væsentligt strider mod de hensyn, myndigheden lagde vægt på ved fastsættelse af fristen.

Hvis der ikke fastsættes en svarfrist, bør det gøres klart for parten, at myndigheden først fortsætter sagens behandling og træffer afgørelse, når udtalelsen er modtaget.

9.1.10. Høring efter ansættelsesretlige regler

9.1.10.1. Afsked af tjenestemænd

Eksempelvis indeholder tjenestemandslovens § 31, stk. 1, regler om høring af vedkommende centralorganisation og af tjenestemanden selv i forbindelse med uansøgt afsked.

Pligten til at høre tjenestemanden selv efter tjenestemandsloven må antages at være opfyldt ved den forvaltningsretlige høring og vil derfor kunne foretages i samme ekspedition som denne.

9.1.10.2. Afsked af tillidsrepræsentanter

Efter Skm. cirk. 8/12 2021 om tillidsrepræsentanter i staten mv. kan en tillidsrepræsentant ikke afskediges, før sagen har været forhandlet med den personaleorganisation, som den pågældende er medlem af. Denne forhandling kan ikke erstatte den forvaltningsretlige høring af den ansatte selv.

Se mere om tillidsrepræsentanter i PAV kap. 6.

9.1.11. Retten til at afgive udtalelse

Den, der er part i en sag, kan på ethvert tidspunkt af sagens behandling forlange, at sagens afgørelse udsættes, indtil parten har afgivet en udtalelse til sagen. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af udtalelsen, jf. forvaltningslovens § 21, stk. 1.

Retten til at forlange sagen udsat gælder efter lovens § 21, stk. 2, dog ikke, hvis

• udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse,
• partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse, eller
• der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten adgang til at afgive en udtalelse til sagen, inden afgørelsen træffes.

Om myndighedens pligt til at udsætte sagen i forbindelse med anmodning om partsaktindsigt, se afsnit 9.1.6.6.

9.1.12. Begrundelse

• 9.1.12.1. Afgørelsens form
• 9.1.12.2. Skriftlige afgørelser
• 9.1.12.3. Mundtlige afgørelser
• 9.1.12.4. Begrundelsens indhold
• 9.1.12.5. Retsregler
• 9.1.12.6. Redegørelse
• 9.1.12.7. Hovedhensyn bestemmende for skønsudøvelsen
• 9.1.12.8. Partsanbringender
• 9.1.12.9. Begrænsning
• 9.1.12.10. Tilbagekaldelse eller annullation af en afgørelse

9.1.12.1. Afgørelsens form

Afgørelser om uansøgt afsked, bortvisning og disciplinære sanktioner bør meddeles skriftligt til den ansatte. Det anbefales, at også andre personaleretlige afgørelser normalt meddeles eller bekræftes skriftligt. Dette gælder også i de tilfælde, hvor de ansættelsesretlige regler ikke indeholder krav herom.

Det er myndigheden, der har bevisbyrden for, at afgørelsen er kommet frem til den pågældende part.

Normalt vil myndigheden kunne løfte denne bevisbyrde ved detaljeret at redegøre for proceduren for afsendelse af post ("systembeviset"). Afgørelsen må herefter anses for at være kommet (rettidigt) frem, medmindre der foreligger oplysninger – fx fra PostNord – der kan sandsynliggøre et andet forløb.

Ombudsmanden har i en udtalelse af 28. januar 2011 (j.nr. 2008-4469-025), der er offentliggjort på ombudsmandens hjemmeside udtalt, at såfremt der er tale om en usædvanligt indgribende afgørelse, vil dette kunne spille ind ved domstolenes vurdering af den bevissikkerhed, der skal foreligge, for at et brev er afsendt og kommet frem.

9.1.12.2. Skriftlige afgørelser

En afgørelse, der meddeles skriftligt, skal være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold, jf. forvaltningslovens § 22.

9.1.12.3. Mundtlige afgørelser

Den, der har fået en afgørelse meddelt mundtligt, kan forlange at få en skriftlig begrundelse for afgørelsen, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende medhold. En anmodning herom skal fremsættes over for myndigheden inden 14 dage efter, at parten har modtaget underretning om afgørelsen, jf. forvaltningslovens § 23, stk. 1.

En anmodning om en skriftlig begrundelse skal besvares snarest muligt. Hvis anmodningen ikke er besvaret inden 14 dage efter, at anmodningen er modtaget af myndigheden, skal myndigheden underrette den pågældende om grunden hertil samt om, hvornår anmodningen kan forventes besvaret, jf. lovens § 23, stk. 2.

9.1.12.4. Begrundelsens indhold

Begrundelsen skal indeholde en forklaring på, hvorfor afgørelsen har fået det pågældende indhold. Det er ikke muligt at foretage en præcis beskrivelse af, hvor udførligt en myndighed bør udforme begrundelsen. De nærmere regler om begrundelsens indhold findes i forvaltningslovens § 24.

Begrundelsen skal normalt indeholde:

• en henvisning til de relevante retsregler
• en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning
• en redegørelse for hovedhensynene i skønsmæssige afgørelser
• en stillingtagen til partsanbringender.

9.1.12.5. Retsregler

Begrundelsen skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 1. Der skal således henvises til de relevante love og overenskomster med titel, nr. og dato samt paragraffer, stk., nr., litra osv. Det anbefales at bruge betegnelsen lov om tjenestemænd i stedet for det almindelige kaldenavn tjenestemandsloven. Tilsvarende gælder lov om retsforholdet mellem arbejdsgivere og funktionærer frem for funktionærloven.

I det følgende gives nogle eksempler på henvisninger til retsregler.

I sager om uansøgt afsked af tjenestemænd skal der henvises til § 28, 1. eller 2. pkt. i tjenestemandsloven. Hvis der er tale om disciplinær afsked, skal der henvises til lovens § 24, 1. pkt., jf. § 28, 1. eller 2. pkt. Hvis afskedsgrunden er alder, skal der henvises til lovens § 29, jf. § 28, 1. pkt., og til eventuel lovgivning eller aftale om pligtig afgangsalder.

Ved afskedigelse af funktionærer skal der henvises til § 2 i  Lbekg. nr. 1002 af 24. august 2017 om retsforholdet mellem arbejdsgivere og funktionærer (funktionærloven. Hvis den pågældende er omfattet af en kollektiv overenskomst, skal der tillige henvises til overenskomstens afskedsbestemmelse. Tilsvarende gælder for overenskomstansatte, der ikke er funktionærer, men som i henhold til overenskomsten er tillagt funktionærrettigheder.

Funktionærloven indeholder ikke nogen direkte bestemmelse om bortvisning. I sager om bortvisning af funktionærer kan der i begrundelsen henvises til, at adgangen til bortvisning er forudsat i funktionærlovens § 4, § 2 b, stk. 3, jf. stk. 1, og § 3, stk. 1..

9.1.12.6. Redegørelse

Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 2.

Hvor omfattende og detaljeret redegørelsen skal være, afhænger af den enkelte sag. Der kan bl.a. tages hensyn til, om parten har medvirket i sagens behandling (særligt ved partshøring og partsaktindsigt), og om omstændighederne i øvrigt er velkendte for den pågældende. Herudover kan det indgå i vurderingen, om sagen er kompliceret. Hvis der er uenighed om sagens faktiske omstændigheder, skal begrundelsen referere de modstridende versioner, og det skal udtrykkeligt angives, hvilken version myndigheden har lagt til grund.

Navnlig i sager om uansøgt afsked, bortvisning og disciplinære sanktioner er det vigtigt, at begrundelsen indeholder en fyldestgørende sagsfremstilling. I det følgende gives nogle eksempler på oplysninger i sagsfremstillingen.

I sager om afsked på grund af arbejdsmangel skal der gives oplysning om årsagen til arbejdsmanglen. Der skal desuden gøres rede for, hvori arbejdsmanglen/besparelserne består.

I sager om afsked på grund af sygdom skal der gives oplysning om, i hvilke perioder eller fra hvilken dato den ansatte har været syg.

I sager om afsked på grund af uegnethed eller samarbejdsvanskeligheder skal der gives en nærmere beskrivelse af de utilfredsstillende forhold, jf. FOB 1986.93. Se mere herom i PAV kap. 31.

I sager om afsked af tjenestemænd af disciplinære grunde er det ikke tilstrækkeligt blot at henvise til det tjenstlige forhør, medmindre forhørsprotokollen samtidig er vedlagt, jf. FOB 1990.339 (side 400).

I sager om afsked af tjenestemænd på grundlag af en straffedom, jf. tjenestemandslovens § 24, 3. pkt. , skal der redegøres for, hvilken retsinstans der har afsagt dommen og datoen for dommens afsigelse, se herom i PAV kap. 29. Der skal endvidere være en (kort) redegørelse for indholdet af de bestemmelser, som den pågældende er straffet efter, samt oplysning om strafudmålingen, jf. FOB 1990.339 (side 400).

9.1.12.7. Hovedhensyn bestemmende for skønudøvelsen

Ved skønsmæssige afgørelser skal der i begrundelsen være en redegørelse for de hovedhensyn, der har været bestemmende for udøvelsen af skønnet, dvs. de kriterier, der er lagt til grund for afgørelsen, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 1, 2. pkt. Afgørelsen i personaleretlige sager vil i vid udstrækning være skønsmæssige, idet betingelserne for at træffe afgørelsen og/eller afgørelsens indhold ofte ikke er særligt præcist angivet i retsforskriften.

Kriterierne skal gengives i begrundelsen, også selv om det måske ikke er særligt flatterende for den pågældende, jf. FOB 1990.339 (side 375). I afskedssager kan myndigheden i givet fald vedlægge en "neutral" attestation svarende til tjenesteattesten efter funktionærlovens § 17, se herom i PAV kap. 31.

Om begrundelser på afslag på stillingsansøgninger henvises til PAV kap. 15.

I det følgende gives nogle eksempler på hovedhensyn, der vil kunne gøre sig gældende.

I afskedssager skal der redegøres for, hvorfor det findes nødvendigt at afskedige den pågældende.

I sager om afsked på grund af arbejdsmangel, hvor der er tale om valg mellem flere ansatte, skal der i begrundelsen redegøres for de kriterier, der har ført til at afskedige den pågældende.

I sager om afsked på grund af sygdom skal der bl.a. redegøres for bedømmelsen af, hvor generende den ansattes fravær er for udførelsen af arbejdsopgaverne. Der skal endvidere redegøres for vurderingen af udsigten til, at den ansatte bliver rask igen. Der kan fx henvises til en eventuel lægeerklærings oplysninger om sygdommens art og konklusionen med hensyn til generhvervelse af arbejdsevnen.

I sager om afsked på grund af uegnethed og samarbejdsvanskeligheder skal der redegøres for myndighedens vurdering af disse forhold.

I sager om afsked af disciplinære grunde skal der redegøres for, hvorfor forholdet gør den pågældende uegnet til fortsat ansættelse. I sager om afsked som følge af straffedom skal der fx indgå en vurdering af overtrædelsens art og omfang samt strafudmålingen, jf. FOB 1990.339 (side 403).

9.1.12.8. Partsanbringender

I begrundelsen skal der tillige i fornødent omfang tages stilling til eventuelle partsanbringender, dvs. argumenter og synspunkter, som parten har fremført i sagen. Hvis parten har anført argumenter, som myndigheden anser for uvæsentlige eller irrelevante, men som parten selv tillægger stor vægt, bør det kort angives, at disse ikke er tillagt betydning, således at den pågældende kan se, at myndigheden har været opmærksom på argumenterne.

9.1.12.9. Begrænsning

Begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang oplysninger kan undtages fra partsaktindsigt i medfør af forvaltningslovens §§ 15-15 b, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 3, 2. pkt.

Den, der er part i en sag, kan således ikke ved at anmode om en begrundelse forlange at blive gjort bekendt med oplysninger mv., som ville være omfattet af undtagelsesbestemmelserne i forvaltningslovens §§ 15-15 b, hvis parten i stedet havde fremsat anmodning om aktindsigt.

Myndigheden bør dog oplyse om, at begrundelsen for den pågældende afgørelse er begrænset efter mulighederne herfor i forvaltningslovens § 24, stk. 3, i det omfang dette ikke indebærer, at de oplysninger mv., som der er hjemmel til at tilbageholde fra aktindsigt, røbes, jf. FOB 2000.158, FOB 2009.1-4 og FOB 2009.15-1.

9.1.12.10. Tilbagekaldelse eller annullation af en afgørelse

I situationer, hvor forudsætningerne for en gyldig afgørelse ændrer sig efterfølgende, vil den udstedende myndighed efter omstændighederne skulle overveje, om afgørelsen skal tilbagekaldes.

Det kan eksempelvis være tilfældet, hvis det bliver muligt at tilbyde en medarbejder fortsat ansættelse, efter der er truffet afgørelse om afskedigelse som følge af opgavebortfald pga. ændrede økonomiske forhold.

Tilbagekaldelsesadgangen vil skulle vurderes ud fra de almindelige forvaltningsretlige grundsætninger om tilbagekaldelse på ulovbestemt grundlag.

Om der i et konkret tilfælde er grundlag for at tilbagekalde en afgørelsen, beror på en afvejning af henholdsvis adressatens berettigede forventninger om, at den oprindelige afgørelse står ved magt, og de modstående – normalt offentlige – interesser i at få afgørelsen ændret.

I denne afvejning indgår bl.a. en vurdering af myndighedens konkrete begrundelse for tilbagekaldelsen. Det har desuden væsentlig betydning, om tilbagekaldelsen sker på baggrund af nye faktiske oplysninger, der ikke forelå på det tidspunkt, hvor den afgørelse blev truffet, eller om tilbagekaldelsen er begrundet i en ændret vurdering på et uændret retligt og faktisk grundlag.

Hvor tilbagekaldelsen sker til ugunst for afgørelsens adressat, er vurderingen af, om omstændighederne berettiger til tilbagekaldelse i den konkrete sag, typisk streng.

Også i situationer, hvor en afgørelse er ugyldig som følge af en eller flere (væsentlige) retlige mangler, vil den udstedende myndighed efter omstændighederne skulle overveje, om afgørelsen skal annulleres.

Spørgsmålet om, hvorvidt en afgørelse, der er behæftet med retlige mangler, skal annulleres som ugyldig, afgøres delvist ud fra en afvejning af de samme hensyn som ved tilbagekaldelse på ulovbestemt grundlag.

Der henvises til bl.a. Niels Fenger (red.), Forvaltningsret (2018), s. 1092 ff., og Søren Højgaard Mørup m.fl., Forvaltningsret – Almindelige emner (2022), 7. udgave, s. 291 ff.

9.1.13. Klagevejledning

Afgørelser, der kan påklages til en anden myndighed, skal, når de meddeles skriftligt, indeholde en vejledning om klageadgang, jf. forvaltningslovens § 25, stk. 1. Det gælder dog ikke, hvis afgørelsen fuldt ud giver den pågældende medhold.

Vejledningen skal indeholde oplysning om klageinstans og om fremgangsmåden ved indgivelse af klage, herunder oplysninger om en eventuel tidsfrist. Vejledningen skal også i fornødent omfang indeholde oplysning om, hvorvidt der inden for det pågældende sagsområde gælder særlige begrænsninger i klageinstansens kompetence.

9.1.14. Underskrift

I en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en myndighed, skal de dokumenter, der udgår fra myndigheden, være forsynet med en personlig underskrift eller være udformet på en måde, der i øvrigt sikrer en entydig identifikation af den, som er afsender af dokumentet, og at dokumentet er endeligt, jf. forvaltningslovens § 32 b, stk. 1. Dette gælder dog ikke for dokumenter, hvor der anvendes automatisk sagsbehandling, og heller ikke for dokumenter, hvorved der kvitteres, rykkes eller foretages andre sagsbehandlingsskridt, der ikke er væsentlige, jf. forvaltningslovens § 32 b, stk. 2 og 3.

9.1.15. Tavshedspligt

9.1.15.1. Afsked af overenskomstansatte

Ved uansøgt afsked af en overenskomstansat skal organisationen ifølge overenskomsten normalt samtidig have skriftlig meddelelse om opsigelsen. Meddelelsen kan gives i form af en kopi af opsigelsesskrivelsen, medmindre denne indeholder oplysninger, der er omfattet af tavshedspligten, se herom i PAV kap. 31.

9.1.15.2. Afsked af tjenestemænd

Ved uansøgt afsked af en tjenestemand er der i henhold til tjenestemandslovens § 31, stk. 1, pligt til at høre vedkommende centralorganisation, se herom i  PAV kap. 31. I forbindelse med denne lovbestemte høring kan der videregives fortrolige oplysninger i nødvendigt omfang, jf. FOB 1990.339 (side 376).

I tilfælde, hvor der er indhentet en udtalelse fra Helbredsnævnet, skal høringen også omfatte nævnets konklusion med hensyn til vurderingen af, om tjenestemandens erhvervsevne er nedsat i en sådan grad, at den pågældende er ude af stand til at varetage tjenestemandsstillingen. De helbredsoplysninger, der fremgår af eller ligger til grund for nævnets udtalelse, kan derimod ikke videregives til centralorganisationen uden tjenestemandens samtykke.

9.1.16. Videregivelse og indhentning af oplysninger

• 9.1.16.1. Videregivelse af oplysninger
• 9.1.16.2. Indhentning af oplysninger

9.1.16.1. Videregivelse af oplysninger

For manuel videregivelse af oplysninger om enkeltpersoner (personoplysninger) til en anden myndighed gælder reglerne i §§ 6-8 og §§ 10-11, stk. 1, i ) L 502 23/5 2018 om supplerende bestemmelser til forordning om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (databeskyttelsesloven, samt databeskyttelsesforordningens artikel 5, stk. 1, litra a-c, artikel 6, artikel 7, stk. 3, 1. og 2. pkt., artikel 9, artikel 10 og artikel 77, stk. 1, jf. forvaltningslovens § 28, stk. 1, 1. pkt., jf. databeskyttelseslovens § 2, stk. 1.

Videregivelse af oplysninger om enkeltpersoner (personoplysninger) til en anden myndighed, der helt eller delvist foretages ved hjælp af automatisk databehandling, er reguleret af reglerne i databeskyttelsesforordningen og databeskyttelsesloven, medmindre videregivelsen er reguleret af retshåndhævelsesloven, jf. forvaltningslovens § 28, stk. 1, 2. pkt.

Videregivelse af oplysninger af fortrolig karakter, som ikke er personoplysninger, er reguleret af forvaltningslovens § 28, stk. 2-5. Sådanne oplysninger må kun videregives til en anden myndighed, når

1) den, oplysningen angår, udtrykkeligt har givet samtykke,
2) det følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov, at oplysningen skal videregives, eller
3) det må antages, at oplysningen vil være af væsentlig betydning for myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, myndigheden skal træffe.

Helbredsoplysninger, som Medarbejder- og Kompetencestyrelsen som pensionsmyndighed har tilvejebragt til brug for afgørelser om ret til tjenestemandspension, kan kun videregives, hvis tjenestemanden eller tjenestemandspensionisten har givet samtykke hertil, jf. tjenestemandspensionslovens § 32, stk. 2.

Hvis en ansættelsesmyndighed fx mener at have behov for at se sådanne helbredsoplysninger i forbindelse med overvejelser om afsked, omflytning, genansættelse mv., kan disse således kun videregives fra Medarbejder- og Kompetencestyrelsen med tjenestemandens eller tjenestemandspensionistens samtykke.

9.1.16.2. Indhentning af oplysninger

Efter forvaltningslovens § 32 må den, der virker inden for den offentlige forvaltning, ikke i den forbindelse skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikke er af betydning for udførelsen af den pågældendes opgaver.

Offentligt ansatte mv. må således ikke i unødigt omfang indhente fortrolige oplysninger til brug for behandlingen af en sag.

Ved indsamling af personoplysninger skal databeskyttelsesreglerne iagttages, herunder reglerne om behandlingsgrundlag i databeskyttelsesforordningens artikel 6, og de grundlæggende principper i databeskyttelsesforordningens artikel 5, stk. 1, hvorefter personoplysninger bl.a. skal indsamles til udtrykkeligt angivne og legitime formål og ikke må viderebehandles på en måde, der er uforenelig med disse formål (princippet om formålsbegrænsning), og være tilstrækkelige, relevante og begrænset til, hvad der er nødvendigt i forhold til de formål, hvortil de behandles (princippet om dataminimering).

I sager, der rejses ved ansøgning, må oplysninger om ansøgerens rent private forhold ikke indhentes fra andre dele af forvaltningen eller fra en anden myndighed, jf. forvaltningslovens § 29, stk. 1.

Det gælder dog ikke, jf. lovens § 29, stk. 2, hvis

• ansøgeren har givet samtykke,
• andet følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov eller
• særlige hensyn til ansøgeren eller tredjemand klart overstiger ansøgerens interesse i, at oplysningen ikke indhentes.

Om indhentelse af straffeattest mv. i forbindelse med ansættelse henvises til PAV kap. 15.

9.2. Offentlighedsloven

9.2.1. Lovens område

Offentlighedsloven fastsætter de almindelige regler om offentlighedens adgang til aktindsigt og gælder som udgangspunkt for al virksomhed, der udøves af myndigheder inden for den offentlige forvaltning.

Enhver kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, jf. lovens § 7. Det er således ikke en betingelse for adgang til aktindsigt efter loven, at ansøgeren er part i den pågældende sag. 

Loven er uddybet i Justitsministeriets vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen (2013).

9.2.2. Aktindsigt i personalesager

• 9.2.2.1. Hovedregel
• 9.2.2.2. Undtagelser
• 9.2.2.3. Begrænsninger i retten til aktindsigt
• 9.2.2.4. Ekstraheringspligt
• 9.2.2.5. Meroffentlighed
• 9.2.2.6. Orientering af den ansatte
• 9.2.2.7. Krav til anmodningen om aktindsigt

9.2.2.1. Hovedregel

Offentlighedslovens § 21 fastsætter særlige regler om aktindsigt i offentligt ansattes personalesager.

Efter offentlighedslovens § 21, skt. 1, er "sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste" undtaget fra aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 21, stk. 1.

Andre sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste er efter lovens § 21, stk. 2, som hovedregel heller ikke omfattet af retten til aktindsigt. Det vil typisk være sager, der oprettes ved en medarbejders tiltræden, og på hvilke der løbende lægges oplysninger om den pågældendes lønforhold, ferieregnskab, sygelister, personalebedømmelser mv., som udgangspunkt ikke er undergivet aktindsigt, jf. dog nedenfor.

9.2.2.2. Undtagelser

Der er ikke aktindsigt i sager om ansættelse og forfremmelse, men der er i sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold (lovens § 21, stk. 2) ret til aktindsigt efter offentlighedslovens almindelige regler i oplysninger om den ansattes navn, stilling, uddannelse, arbejdsopgaver, lønmæssige forhold og tjenesterejser, jf. offentlighedslovens § 21, stk. 3, 1. pkt. Det gælder dog ikke i sager om ansættelse og forfremmelse.

Af lovbemærkningerne fremgår, at retten til aktindsigt i den ansattes uddannelse både omfatter uddannelse før ansættelsen og efteruddannelse, men ikke eksamenskarakterer.

Det fremgår endvidere, at der kun er ret til aktindsigt i nuværende og tidligere arbejdsopgaver, men ikke i hvilke arbejdsopgaver den ansatte skal varetage fremover, eller hvilke kurser den pågældende skal gennemgå.

Retten til aktindsigt i den ansattes lønmæssige forhold omfatter ikke kun grundløn, men også fx vederlag for merarbejde, kvalifikations- og funktionstillæg, særlige tillæg, fratrædelsesgodtgørelse og pension mv. De nærmere omstændigheder i forbindelse med tildeling af tillæg eller indgåelse af aftale om fratrædelsesgodtgørelse er derimod ikke omfattet af loven.

For ansatte i chefstillinger, det vil typisk sige stillinger som kontorchef og højere, gælder desuden, at disciplinære reaktioner i form af advarsel eller derover er omfattet af offentlighedslovens almindelige regler om aktindsigt inden for et tidsrum af 2 år efter, at den endelige afgørelse blev truffet, jf. offentlighedslovens § 21, stk. 3, 2. og 3. pkt

Det er en forudsætning for bestemmelsens anvendelse, at det forhold, der har medført den disciplinære reaktion, er begået i en chefstilling. Det indebærer, at oplysninger om disciplinære reaktioner begået før ansættelsen i en chefstilling således ikke er omfattet.

Det er kun disciplinære reaktioner af en vis alvor, som er undergivet aktindsigt, idet der skal være tale om advarsel eller derover. Det betyder, at der skal være tale om en egentlig sanktion. Der er ikke aktindsigt for så vidt angår "tjenstlige tilkendegivelser", herunder henstillinger, påmindelser mv. i anledning af forhold, som ansættelsesmyndigheden finder kritisable, men som ikke giver grundlag for at iværksætte en egentlig disciplinærforfølgning.

Retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 21, stk. 3, 2. og 3. pkt., omfatter kun oplysninger om selve den disciplinære sanktion, dvs. ansættelsesmyndighedens brev med den endelige afgørelse i sagen, men derimod ikke det materiale, der ligger til grund for den disciplinære sanktion. Det indebærer, at fx udskrifter af protokollen fra tjenstlige forhør og forhørslederens beretning således ikke er omfattet af retten til aktindsigt.

Oplysninger i afgørelsen, som ikke særligt angår den disciplinære sanktion, skal bedømmes i overensstemmelse med de almindelige regler i lovens § 21, stk. 2, og § 21, stk. 3, 1 pkt. Det betyder fx, at en eventuelt angivet privatadresse i afgørelsen ikke er omfattet af retten til aktindsigt.

Oplysninger omfattet af retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 21, stk. 3, 2. og 3. pkt., vil imidlertid kunne undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens §§ 30-35, hvis der måtte være grundlag herfor efter disse bestemmelser. Øvrige dokumenter og oplysninger i sagen, fx udskrifter af protokollen fra tjenstlige forhør og forhørslederens beretning, er ikke omfattet af retten til aktindsigt efter offentlighedsloven § 21, stk. 3, 2. og 3. pkt.

Se mere om aktindsigt i offentligt ansattes navne i myndighedsguiden på Folketingets Ombudsmands hjemmeside.

9.2.2.3. Begrænsninger i retten til aktindsigt

Retten til aktindsigt omfatter ikke interne dokumenter, jf. offentlighedslovens § 23.

Som interne dokumenter anses efter lovens § 23, stk. 1, nr. 1-3:

• Dokumenter, der ikke er afgivet til udenforstående,
• dokumenter, der efter § 24, stk. 1, udveksles mellem et ministeriums departement og dets underliggende myndigheder, samt mellem forskellige ministerier, på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand, og
• dokumenter, der efter § 25 udveksles mellem KL, Danske Regioner samt disses medlemmer i forbindelse med økonomiske eller politiske forhandlinger med staten eller i forbindelse med drøftelser om fælles kommunale og regionale politiske initiativer.

Interne dokumenter mister som udgangspunkt deres ”interne” karakter, når de afgives til udenforstående, medmindre afgivelsen sker af retlige grunde, til forskningsmæssig brug eller af andre lignende grunde, jf. offentlighedslovens § 23, stk. 2.

Efter offentlighedslovens § 27, er en række særlige dokumenter undtaget fra aktindsigt, herunder bl.a. myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelser af, om en retssag skal bør føres, jf. lovens § 27, nr. 4.

Ligeledes kan aktindsigt begrænses i medfør af offentlighedslovens §§ 30-32.

Aktindsigt kan endvidere begrænses efter offentlighedslovens § 33, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af visse væsentlige hensyn, herunder fx når det er nødvendigt at forebygge lovovertrædelser, jf. lovens § 33, nr. 1.

Derudover kan retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 33, nr. 5 – den såkaldte generalklausul – begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Bestemmelsen har et snævert anvendelsesområde og forudsættes alene anvendt, hvor hemmeligholdelse af hensyn til offentlige eller private interesser er klart påkrævet. Den kan i første række benyttes til at tilgodese beskyttelsesinteresser, der som sådan er anerkendt i lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig utilstrækkelige.

I øvrigt kan en anmodning om aktindsigt afslås, såfremt anmodningen må antages at skulle tjene et retsstridigt formål e.lign., jf. offentlighedslovens § 9, stk. 2, 2. pkt. og afsnit 9.2.2.7. Bestemmelsen vil efter omstændighederne kunne anvendes til at afslå aktindsigt i navne på offentligt ansatte. Udgangspunktet er dog, at navne på ansatte skal udleveres.

I FOB 2014-18 udtalte ombudsmanden, at en anmodning om aktindsigt, der havde til formål at undersøge eventuelle habilitetsspørgsmål i forbindelse med myndighedens uddeling af tilskud, kunne siges at ligge i kernen af offentlighedslovens grundlæggende formål. Myndighedens ønske om at undgå urimelige beskyldninger mod enkelte ansatte kunne således ikke tilgodeses ved at nægte aktindsigt til de pågældende medarbejderes navne og initialer.

9.2.2.4. Ekstraheringspligt

Interne dokumenter, som er undtaget fra retten til aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 23, stk. 1, er omfattet af den såkaldte ekstraheringspligt, som er fastsat i offentlighedslovens § 28, stk. 1, og § 29, stk. 1. Det indebærer, at der efter omstændighederne er ret til indsigt i oplysninger i et internt dokument om en sags faktiske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante for sagen, samt i oplysninger om henholdsvis eksterne faglige vurderinger (også i ikke-endelig form) og interne faglige vurderinger i endelig form.

Ansættelsesmyndigheden har derfor pligt til at uddrage disse oplysninger. Det kan i praksis ske ved at skrive de oplysninger, der er undergivet aktindsigt, over i et andet dokument, eller ved at dække de oplysninger, der er undtaget fra aktindsigt, således at oplysningerne ikke fremgår af det udleverede dokument.

9.2.2.5. Meroffentlighed

Myndigheden skal efter offentlighedslovens § 14 i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt overveje, om der kan gives aktindsigt i dokumenter og oplysninger i videre omfang, end hvad der følger af offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser i §§ 23-35. Der kan gives aktindsigt i videre omfang, medmindre det vil være i strid med anden lovgivning, herunder regler om tavshedspligt og regler om behandling af personoplysninger.

Dette gælder efter offentlighedslovens § 14, stk. 2, også i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt i dokumenter og oplysninger, som indgår i sager, der er undtaget fra aktindsigt efter lovens §§ 19-21, herunder personalesager.

I forbindelse med vurderingen af, om der kan meddeles aktindsigt efter lovens § 14, må der foretages en afvejning af modstående interesser. Der skal således på den ene side tages hensyn til styrken af den aktindsigtssøgendes interesse i at få indsigt i de pågældende dokumenter og oplysninger, og på den anden side styrken af den beskyttelsesinteresse, der ligger bag den pågældende undtagelsesbestemmelse og andre lovlige hensyn.

9.2.2.6. Orientering af den ansatte

Den ansatte antages ikke at være part i en sag om aktindsigt i den pågældendes personalesag. Det vil sige, at der ikke efter forvaltningsloven er pligt til at partshøre den ansatte, hvis der begæres aktindsigt i dennes personalesag.

Fremsættes der anmodning om aktindsigt i en personalesag, skal myndigheden dog underrette den ansatte herom snarest med angivelse af, hvem der har fremsat anmodningen, jf. offentlighedslovens § 41, 1. pkt. Formålet med underretningen er bl.a. at give den ansatte lejlighed til at fremkomme med eventuelle bemærkninger til brug for myndighedens afgørelse af aktindsigtsspørgsmålet. Når der er truffet afgørelse om aktindsigt, skal myndigheden underrette den ansatte om, hvilke oplysninger i sagen der er udleveret, jf. lovens § 41, 2. pkt.

9.2.2.7. Krav til anmodningen om aktindsigt

En anmodning om aktindsigt skal som udgangspunkt ikke opfylde særlige formkrav.

Myndighederne kan således ikke stille krav om, at den, der anmoder om aktindsigt, skal begrunde anmodningen eller godtgøre at have en særlig interesse i sagen. Myndighederne kan i almindelighed heller ikke stille krav om, at den aktindsigtssøgende identificerer sig med navn, adresse mv.

Der gælder imidlertid en række undtagelser til det nævnte udgangspunkt. Fx skal myndighederne i de tilfælde, hvor den aktindsigtssøgende forlanger at blive gjort bekendt med oplysninger om sig selv efter offentlighedslovens § 8 (egenacces), i almindelighed forlange nærmere oplysninger om identiteten på den aktindsigtssøgende, sådan at myndighederne kan sikre sig, at oplysningerne rent faktisk angår den pågældende. Endvidere indebærer offentlighedslovens § 41, at myndighederne skal kræve oplysninger om den aktindsigtssøgendes identitet, hvis der anmodes om aktindsigt i en sag om enkeltpersoners ansættelsesforhold (§ 21, stk. 2), da myndigheden skal underrette den ansatte om aktindsigtsanmodningen sammen med angivelse af, hvem der har fremsat anmodningen.

En anmodning om aktindsigt skal dog indeholde de oplysninger, som er nødvendige for, at den sag eller de dokumenter, der ønskes aktindsigt i, kan identificeres, og angive det tema, sagen eller dokumentet vedrører, jf. offentlighedslovens § 9, stk. 1, nr. 1 og 2. En angivelse af en konkret sags journalnummer i en anmodning om aktindsigt vil være tilstrækkelig til, at myndigheden mv. ikke vil kunne afslå at behandle anmodningen, selv om kravet om angivelse af tema ud fra en principiel betragtning ikke kan siges at være opfyldt.

En anmodning om aktindsigt kan afslås, i det omfang behandlingen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, jf. offentlighedslovens  § 9, stk. 2, nr. 1. Du kan læse mere om ressourcebetragtninger i aktindsigtssager i myndighedsguiden på Folketingets Ombudsmands hjemmeside. Ombudsmanden har i FOB 2014.22 og i FOB 2014.36 udtalt sig om vigtigheden af dialog med den aktindsigtssøgende med henblik på at få afgrænset og konkretiseret anmodningen, inden der træffes afgørelse om, hvorvidt anmodningen skal imødekommes eller afslås. Om myndighedens afgrænsning og indledende sagsbehandling af en aktindsigtsanmodning kan henvises til myndighedsguiden på Folketingets Ombudsmands hjemmeside.

Der vil desuden kunne gives afslag på en anmodning om aktindsigt, hvis anmodningen må antages at skulle tjene et retsstridigt formål e.l., jf. offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 2. Denne bestemmelse kan bl.a. anvendes, hvis der er grund til at antage, at en anmodning om aktindsigt har til formål at forfølge eller på lignende måde genere en person mv. (chikane). Det kan fx. indgå, om ansøgeren selv har givet udtryk for, at anmodningen fremsættes med det formål at genere eller forfølge en person mv., ligesom der kan lægges vægt på, om ansøgeren tidligere har benyttet oplysninger, som han eller hun har fået aktindsigt i, til at begå retsstridige forhold. Det er et krav, at der foreligger klare tilfælde af misbrug.

Se mere om aktindsigt i offentligt ansattes navne i myndighedsguiden på Folketingets Ombudsmands hjemmeside.

9.3. Andre forvaltningsretlige grundsætninger

Ud over reglerne i forvaltningsloven gælder en række almindelige forvaltningsretlige grundsætninger, som også har betydning i forbindelse med personaleretlige afgørelser, og som kort vil blive omtalt nedenfor.

9.3.1. Officialprincippet

Efter officialprincippet har en myndighed ansvaret for at tilvejebringe et tilstrækkeligt fyldestgørende grundlag til, at der kan træffes en fuldt forsvarlig og lovlig afgørelse. Ansvaret for, at de nødvendige oplysninger foreligger, og de nødvendige undersøgelser er foretaget, inden der træffes afgørelse, påhviler således den myndighed, der skal træffe afgørelse. Om en sag er tilstrækkeligt oplyst til, at der kan træffes en afgørelse, beror på sagens karakter og på omstændighederne i sagen i øvrigt.

Dette indebærer ikke nødvendigvis, at myndigheden selv skal tilvejebringe oplysningerne. Denne virksomhed kan være overladt til eller ske i samarbejde med de(n) private part(er) eller andre myndigheder. Den myndighed, der skal træffe afgørelse i sagen, har imidlertid ansvaret for, at sagsforberedelsen har været forsvarlig.

Der henvises til bl.a. Niels Fenger (red.), Forvaltningsret (2018), s. 484 ff., og Karsten Revsbech, Forvaltningsret – Sagsbehandling (2019), 8. udgave, s. 143 ff. Se mere om officialprincippet i myndighedsguiden på Folketingets Ombudsmands hjemmeside.

9.3.2. Lighedsgrundsætningen

Det følger af den almindelige forvaltningsretlige lighedsgrundsætning, at hvis de væsentlige forhold i en sag er ens, skal sagerne behandles lige i retlig henseende. Myndighederne må således ikke foretage usaglig forskelsbehandling.

I tillæg til den almindelige, uskrevne lighedsgrundsætning er der i lovgivningen fastsat en række specielle lighedsgrundsætninger, fx i Lbekg. 645 8/6 2011 om ligebehandling af kvinder og mænd (ligebehandlingsloven). Der må eksempelvis ved ansættelse i det offentlige ikke lægges vægt på ansøgerens køn.

Der henvises til bl.a. Niels Fenger (red.), Forvaltningsret, s. 356 ff., og Søren Højgaard Mørup m.fl., Forvaltningsret – Almindelige emner (2022), 7. udgave, s. 246 ff.

9.3.3. Proportionalitetsprincippet

Proportionalitetsprincippet indebærer, at en myndighed skal vælge den mindste indgribende foranstaltning mv. blandt dem, der er egnede, og at foranstaltningen mv. skal stå i rimeligt forhold til det mål, der forfølges. Der skal således være et rimeligt forhold mellem det passerede og sagens udfald, fx skal en sanktion over for en ansat stå i et rimeligt forhold til forseelsen.

Der henvises til bl.a. Niels Fenger (red.), Forvaltningsret, s. 360 ff., Søren Højgaard Mørup m.fl., Forvaltningsret – Almindelige emner (2022), 7. udgave, s. 261 ff.

9.3.4. "Skøn under regel" -og pligtmæssigt skøn

Hvor en myndighed er overladt et skøn, har myndigheden pligt til at foretage en konkret afvejning af de saglige hensyn, som er relevante for sagens afgørelse. Det følger af grundsætningen om pligtmæssigt skøn.

En myndighed kan således normalt ikke uden særlig hjemmel undlade at foretage en konkret vurdering og i stedet træffe afgørelse ved lodtrækning eller anden form for tilfældighed, dvs. uden inddragelse af afvejning af relevante saglige hensyn.

Der gælder endvidere en formodning imod, at en myndighed uden særlige holdepunkter i lovgivningen kan sætte et lovbestemt skøn ”under regel” ved at opstille interne regler, der helt afskærer eller kraftigt begrænser skønsudøvelsen, jf. bl.a. FOB 2002.373. Betænkelighederne ved at opstille sådanne interne regler består i, at den individuelle vurdering af sagerne bortfalder, og at atypiske sager således risikerer at blive behandlet forkert.

Formodningen omfatter kun internt opstillede afskæringsregler eller egentlige begrænsningsregler. Der er således intet i vejen for, at en myndighed anvender interne regler som et vejledende udgangspunkt for skønsudøvelsen, jf. bl.a. U 2006.1028 H. Afgørende er, om myndigheden er sig bevidst, at der kan gøres fravigelser, og at de interne regler ikke anvendes så mekanisk, at den individuelle vurdering af sagerne i virkeligheden er bortfaldet.

Der henvises til bl.a. Niels Fenger (red.), Forvaltningsret (2018), s. 367 ff., og Søren Højgaard Mørup m.fl., Forvaltningsret – Almindelige emner (2022), 7. udgave, s. 268 ff.

9.3.5. Saglig forvaltning (magtfordrejningslæren)

Det følger af retsgrundsætningen om saglig forvaltning, at en myndighed ved skønsmæssige afgørelser ikke må inddrage usaglige hensyn, og at myndigheden ved sådanne afgørelser omvendt har pligt til at inddrage alle relevante saglige hensyn ved udøvelsen af skønnet.

Der er en række hensyn, der normalt vil være usaglige at inddrage i skønsudøvelsen. Det vil normalt være varetagelse af bl.a. sagsbehandlerens private hensyn, hensyn til fagforeningsmæssige tilhørsforhold, hensynet til myndighedens finansielle interesser og hensyn til at undgå en besværlig proces (procedurefordrejning).

Herudover er der en række almene hensyn, der i almindelighed vil være saglige at inddrage i skønsudøvelsen. Det er er tale om varetagelse af bl.a. hensynet til borgernes retsbeskyttelse (herunder berettigede forventninger mv.), hensyn til retshåndhævelse, hensyn til administrativ konveniens, hensyn til menneske- og frihedsrettigheder og hensyn til lovmæssighed.

Det er ikke muligt at angive en udtømmende opregning af saglige og usaglige hensyn. Det, som er afgørende, er bl.a., hvad der fremgår af den pågældende lovgivning, og i hvilken sammenhæng de relevante hensyn forekommer. Fx kan varetagelse af finansielle hensyn i visse situationer være sagligt såsom ved afskedigelse af personale på grund af besparelser (se bl.a. U 2007.537 H).

Det må således afgøres konkret i den enkelte sag, hvilke hensyn der lovligt kan inddrages. I den forbindelse må myndigheden se på bl.a. den pågældende bestemmelses ordlyd, lovens bemærkninger til bestemmelsen og formålsbetragtninger i loven eller dens bemærkninger.

Der henvises til bl.a. Niels Fenger (red.), Forvaltningsret (2018), s. 315 ff., og Søren Højgaard Mørup m.fl., Forvaltningsret – Almindelige emner (2022), 7. udgave, s. 222 ff.

9.4. God forvaltningsskik

I ombudsmandspraksis er der fastslået en række normer og principper for god forvaltningsskik, der vedrører, hvordan myndighederne bør optræde og opføre sig. Det betyder generelt, at myndigheder bl.a. skal optræde venligt og hensynsfuldt og på en måde, der styrker tilliden til den offentlige forvaltning. Ombudsmanden har endvidere peget på det ønskelige i, at offentlige myndigheder fører en hensynsfuld personalepolitik.

Myndigheden bør således i forbindelse med behandlingen af personalesager inddrage den ansatte i beslutningsprocessen - også ud over forvaltningslovens regler - og holde den ansatte orienteret om sagens gang. Herudover bør myndigheden i et vist omfang på eget initiativ vejlede den ansatte om den pågældendes retsstilling. Myndigheden bør endvidere tilrettelægge sagsbehandlingen, så den ikke trækker unødvendigt ud. Afgørelser bør meddeles direkte til den ansatte og ikke "ad tjenstlig vej", jf. FOB.1990.339 (side 366).

Der henvises til bl.a. Niels Fenger (red.), Forvaltningsret (2018), s. 667 ff., og Karsten Revsbech m.fl., Forvaltningsret – Sagsbehandling (2019), 8. udgave, s. 43 f.Se mere om god forvaltningsskik i myndighedsguiden på Folketingets Ombudsmands hjemmeside.

9.5. Manglende overholdelse af forvaltningsloven og forvaltningsretlige grundsætninger

Sager om overtrædelse af de forvaltningsretlige regler mv. behandles ved de almindelige domstole og ikke i det fagretlige system.

Højesteret har i dom af 27. november 2006 (UfR 2007.537 H) udtalt, at de forvaltningsretlige regler om sagsbehandling skal bidrage til, at der i afskedigelsessager træffes saglige afgørelser. Tilsidesættelse af sagsbehandlingsregler kan derfor ikke i sig selv udløse et krav på kompensation, når afskedigelsen er saglig.

9.6. Ytringsfrihed

Offentligt ansatte har en udstrakt ytringsfrihed, der betyder, at de som udgangspunkt ikke kan afskediges, degraderes eller på anden måde mødes med negative konsekvenser i deres stilling på grund af deres ytringer på egne vegne. Dette gælder også emner, der vedrører den offentligt ansattes eget arbejdsområde. Det gælder derudover, når man ikke kun udtaler sig på egne vegne, men også når man samtidig udtaler sig på vegne af andre, fx tillidsrepræsentanter, som udtaler sig kritisk om forholdene på arbejdspladsen på vegne af en medarbejdergruppe.

Beskyttelsen af offentligt ansattes ytringsfrihed gælder kun, når den ansatte ytrer sig på egne vegne. Det betyder omvendt, at ledelsen på en offentlig arbejdsplads kan fastsætte regler for, hvem der må udtale sig på myndighedens vegne. Ledelsen kan også fastsætte retningslinjer for indholdet af udtalelser, der fremsættes på myndighedens vegne.

Når en offentligt ansat ytrer sig på egne vegne, kan ledelsen ikke kræve, at den ansatte først indhenter tilladelse til at fremføre en påtænkt ytring eller orienterer ledelsen om ytringen. Hvis der er risiko for, at offentligheden fejlagtigt vil kunne opfatte en ytring som udtryk for myndighedens synspunkter, skal den ansatte være opmærksom på at præcisere, at ytringen fremsættes på egne vegne.

Offentligt ansatte, der udtaler sig på egne vegne, er dog underlagt visse begrænsninger i deres ytringsfrihed.

Den offentligt ansatte må som det klare udgangspunkt ikke ytre sig om oplysninger, der er omfattet af tavshedspligten. I helt særlige tilfælde, hvor der kan være spørgsmål om ulovlig forvaltning eller anden uredelighed i den offentlige forvaltning, har den ansatte dog ret til at ytre sig om fx tavshedsbelagte oplysninger (såkaldt meddeleret og ”whistleblowing”).

Derudover må offentligt ansatte af hensyn til offentlige myndigheders interne beslutningsproces og funktionsevne i særlige tilfælde udvises tilbageholdenhed med at ytre sig. Begrænsningen vedrører kun udtalelser om sager inden for ens eget arbejdsområde, og den gælder normalt kun centralt placerede medarbejdere, der har medvirket i beslutningsprocessen. Ansatte med funktioner, der ligger langt fra de politiske eller administrative beslutningstagere, vil i almindelighed ikke være underlagt nogle begrænsninger i denne henseende. Det vil desuden kunne være af betydning, om ytringen fremsættes før eller efter, at en beslutning er truffet. En ytring, der fremsættes offentligt, før eller i nær tidsmæssig sammenhæng med, at en beslutning er truffet, kan have en større skadevirkning for den interne beslutningsproces end en ytring, der fremsættes længere tid efter, at beslutningen er truffet.

En offentligt ansat har en vidtgående frihed til at udtale sig om ressourcespørgsmål, som kan have væsentlig betydning for de fremtidige forhold på arbejdspladsen, fx. nedskæringer. Ombudsmanden har i en konkret sag (FOB 2016.37) udtalt, at en gymnasielærer havde ret til i en e-mail til medlemmer af Folketingets Finansudvalg at kritisere sin arbejdsgiver. Ombudsmanden kaldte det derfor "særdeles kritisabelt", at arbejdsgiveren efterfølgende afskedigede læreren.

En offentligt ansat har ret til at fremføre en eventuel kritik offentligt uden først at rejse kritikken internt over for fx ledelsen eller en tillidsrepræsentant. Fra ombudsmandens praksis kan henvises til sag FOB 2016.31, hvor forsvarschefen under et oplæg på en af Forsvarets kaserner havde anført, at han havde til hensigt at afskedige ansatte, der udtalte sig illoyalt om Forsvaret på de sociale medier. Han anførte også, at han havde bedt Forsvarets jurister om at undersøge, hvilke konsekvenser han kunne drage over for sådanne medarbejdere. Ombudsmanden fandt forsvarschefens udtalelser misvisende, og ombudsmanden udtalte desuden, at udtalelserne frem for alt let kunne skabe usikkerhed hos de ansatte om deres ret til på egne vegne at ytre sig kritisk om Forsvaret.

Den offentligt ansatte må – ligesom andre borgere – ikke komme med freds- eller æreskrænkende udtalelser, fx ved at fremsætte injurierende udtalelser eller videregive oplysninger om en anden persons rent private forhold. Man må som offentligt ansat heller ikke ytre sig i en urimelig grov form om sin arbejdsplads, ligesom man ikke må fremsætte åbenbart urigtige oplysninger om væsentlige forhold inden for sit eget arbejdsområde.

Ledelsen kan ikke pålægge offentligt ansatte andre begrænsninger i deres ytringsfrihed end dem, der er omtalt ovenfor. Der kan således fx ikke under henvisning til en loyalitetsforpligtelse mellem en ansat og dennes arbejdsplads pålægges den ansatte yderligere begrænsninger i ytringsfriheden.

Offentligt ansattes ytringsfrihed er nærmere omtalt i Justitsministeriets vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed (2016) og i vejledningen "God adfærd i det offentlige" (2017), der er udgivet af Moderniseringsstyrelsen, KL og Danske Regioner.

Se mere om offentligt ansattes ytringsfrihed i myndighedsguiden på Folketingets Ombudsmands hjemmeside.

9.7. Oplysningspligt

Det almindelige udgangspunkt er, at offentligt ansatte er forpligtet til at give relevante oplysninger om deres tjenstlige forhold til bl.a. deres overordnede, og at disse oplysninger ikke må være urigtige eller vildledende.

Hvis oplysningerne kan afsløre forhold, der betyder, at den ansatte kan risikere af ifalde tjenstligt ansvar, vil den pågældende dog formentlig kunne nægte at give oplysninger til sine overordnede. Hvis den ansatte alligevel vælger at udtale sig, har den pågældende pligt til at sige sandheden.

Tilsvarende gælder i forbindelse med advokatundersøgelser.

9.8. God adfærd i det offentlige

Offentligt ansatte skal udvise god forvaltningsskik dels i deres adfærd over for borgerne, dels i forbindelse med konkret sagsbehandling. En offentligt ansat skal derfor i forbindelse med sin ansættelse iagttage de grundlæggende værdier og principper for offentlig forvaltning, herunder fx iagttage tavshedspligten, ikke behandle sager, hvor vedkommende er inhabil, og som udgangspunkt ikke modtage gaver i forbindelse med sit arbejde.

I vejledningen ”God adfærd i det offentlige" er nærmere beskrevet en række af de vilkår og regler, der gælder i det offentlige.

Endvidere har Finansministeriet og Justitsministeriet udarbejdet et kodex (Kodex VII), der beskriver syv centrale pligter for en offentligt ansat.

Disse pligter er:

• Lovlighed
• Sandhed
• Faglighed
• Udvikling og samarbejde
• Ansvar og ledelse
• Åbenhed om fejl
• Partipolitisk neutralitet.

Kodex VII er ment som en hjælp til at udbrede kendskabet til de centrale pligter og er en opdateret fremstilling af ovenstående syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen. Alle medarbejdere og chefer skal kende deres pligter og leve op til dem. Det er afgørende for kvaliteten af deres arbejde og afgørende for, at andre kan have tillid til embedsmændenes arbejde.

9.9. Databeskyttelse

Regler om databeskyttelse fremgår af databeskyttelsesforordningen samt i databeskyttelsesloven. For så vidt angår databeskyttelse i ansættelsesforhold, henvises der til Datatilsynets vejledning om databeskyttelse i ansættelsesforhold. Spørgsmål vedrørende databeskyttelse skal rettes til myndighedens databeskyttelsesrådgiver (DPO) eller til Datatilsynet

9.10. Bilags- og henvisningsoversigt

Henvisninger

• Lbekg. 511 18/5 2017 om tjenestemænd (tjenestemandsloven).
• Lbekg. 510 18/5 2017 om tjenestemandspension (tjenestemandspensionsloven).
• God adfærd i det offentlige (Moderniseringsstyrelsen, KL og Danske Regioner, december 2017).
• Kodex VII (Finansministeriet og Justitsministeriet, september 2015).
• cirk. 8/12 2021 om tillidsrepræsentanter i staten mv. (Medst nr. 049-21) (tillidsrepræsentantaftalen).
• Beskæftigelsesministeriets Lbekg. 1263 02/09 2022 om sygedagpenge (sygedagpengeloven).
• Beskæftigelsesministeriets Lbekg. 1002 24/8 2017 om retsforholdet mellem arbejdsgivere og funktionærer (funktionærloven).
• Justitsministeriets Lbekg. 1360 28/09 2022 af straffeloven.
• Justitsministeriets Lbekg. 145 24/2 2020 om offentlighed i forvaltningen (offentlighedsloven).
• Justitsministeriets Lbekg. 502 23/05 2018 om supplerende bestemmelser til forordning om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (databeskyttelsesloven).
• Justitsministeriets Lbekg. 433 22/4 2014 af forvaltningsloven.
• Justitsministeriets vejl. om offentligt ansattes ytringsfrihed, oktober 2016.
• Justitsministeriets vejl. 9847 19/12/2013 om lov offentlighed i forvaltningen.
• Justitsministeriets vejl. 11740 04/12/1986 om forvaltningsloven.
• Justitsministeriets redegørelse 10/5 2011 om beregning af klagefrister ved afgørelser sendt som A-brev og B-brev.
• Datatilsynets vejl. om databeskyttelse i forbindelse med ansættelsesforhold, december 2020.
• Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/679 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af direktiv 95/46/EF (generel forordning om databeskyttelse).