9.2. Offentlighedsloven

9.2.1. Lovens område

Offentlighedsloven fastsætter de almindelige regler om offentlighedens adgang til aktindsigt og gælder som udgangspunkt for al virksomhed, der udøves af myndigheder inden for den offentlige forvaltning.

Enhver kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, jf. lovens § 7. Det er således ikke en betingelse for adgang til aktindsigt efter loven, at ansøgeren er part i den pågældende sag.

Loven er uddybet i Justitsministeriets vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen (2013).

9.2.2. Aktindsigt i personalesager

9.2.2.1. Hovedregel

Offentlighedslovens § 21 fastsætter særlige regler om aktindsigt i offentligt ansattes personalesager.

Efter offentlighedslovens § 21, skt. 1, er "sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste" undtaget fra aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 21, stk. 1.

Andre sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste er efter lovens § 21, stk. 2, som hovedregel heller ikke omfattet af retten til aktindsigt. Det vil typisk være sager, der oprettes ved en medarbejders tiltræden, og på hvilke der løbende lægges oplysninger om den pågældendes lønforhold, ferieregnskab, sygelister, personalebedømmelser mv., som udgangspunkt ikke er undergivet aktindsigt, jf. dog nedenfor.

9.2.2.2. Undtagelser

Der er ikke aktindsigt i sager om ansættelse og forfremmelse, men der er i sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold (lovens § 21, stk. 2) ret til aktindsigt efter offentlighedslovens almindelige regler i oplysninger om den ansattes navn, stilling, uddannelse, arbejdsopgaver, lønmæssige forhold og tjenesterejser, jf. offentlighedslovens § 21, stk. 3, 1. pkt. Det gælder dog ikke i sager om ansættelse og forfremmelse.

Af lovbemærkningerne fremgår, at retten til aktindsigt i den ansattes uddannelse både omfatter uddannelse før ansættelsen og efteruddannelse, men ikke eksamenskarakterer.

Det fremgår endvidere, at der kun er ret til aktindsigt i nuværende og tidligere arbejdsopgaver, men ikke i hvilke arbejdsopgaver den ansatte skal varetage fremover, eller hvilke kurser den pågældende skal gennemgå.

Retten til aktindsigt i den ansattes lønmæssige forhold omfatter ikke kun grundløn, men også fx vederlag for merarbejde, kvalifikations- og funktionstillæg, særlige tillæg, fratrædelsesgodtgørelse og pension mv. De nærmere omstændigheder i forbindelse med tildeling af tillæg eller indgåelse af aftale om fratrædelsesgodtgørelse er derimod ikke omfattet af loven.

For ansatte i chefstillinger, det vil typisk sige stillinger som kontorchef og højere, gælder desuden, at disciplinære reaktioner i form af advarsel eller derover er omfattet af offentlighedslovens almindelige regler om aktindsigt inden for et tidsrum af 2 år efter, at den endelige afgørelse blev truffet, jf. offentlighedslovens § 21, stk. 3, 2. og 3. pkt

Det er en forudsætning for bestemmelsens anvendelse, at det forhold, der har medført den disciplinære reaktion, er begået i en chefstilling. Det indebærer, at oplysninger om disciplinære reaktioner begået før ansættelsen i en chefstilling således ikke er omfattet.

Det er kun disciplinære reaktioner af en vis alvor, som er undergivet aktindsigt, idet der skal være tale om advarsel eller derover. Det betyder, at der skal være tale om en egentlig sanktion. Der er ikke aktindsigt for så vidt angår "tjenstlige tilkendegivelser", herunder henstillinger, påmindelser mv. i anledning af forhold, som ansættelsesmyndigheden finder kritisable, men som ikke giver grundlag for at iværksætte en egentlig disciplinærforfølgning.

Retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 21, stk. 3, 2. og 3. pkt., omfatter kun oplysninger om selve den disciplinære sanktion, dvs. ansættelsesmyndighedens brev med den endelige afgørelse i sagen, men derimod ikke det materiale, der ligger til grund for den disciplinære sanktion. Det indebærer, at fx udskrifter af protokollen fra tjenstlige forhør og forhørslederens beretning således ikke er omfattet af retten til aktindsigt.

Oplysninger i afgørelsen, som ikke særligt angår den disciplinære sanktion, skal bedømmes i overensstemmelse med de almindelige regler i lovens § 21, stk. 2, og § 21, stk. 3, 1 pkt. Det betyder fx, at en eventuelt angivet privatadresse i afgørelsen ikke er omfattet af retten til aktindsigt.

Oplysninger omfattet af retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 21, stk. 3, 2. og 3. pkt., vil imidlertid kunne undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens §§ 30-35, hvis der måtte være grundlag herfor efter disse bestemmelser. Øvrige dokumenter og oplysninger i sagen, fx udskrifter af protokollen fra tjenstlige forhør og forhørslederens beretning, er ikke omfattet af retten til aktindsigt efter offentlighedsloven § 21, stk. 3, 2. og 3. pkt.

Se mere om aktindsigt i offentligt ansattes navne i myndighedsguiden på Folketingets Ombudsmands hjemmeside.

9.2.2.3. Begrænsninger i retten til aktindsigt

Retten til aktindsigt omfatter ikke interne dokumenter, jf. offentlighedslovens § 23.

Som interne dokumenter anses efter lovens § 23, stk. 1, nr. 1-3:

Dokumenter, der ikke er afgivet til udenforstående,
dokumenter, der efter § 24, stk. 1, udveksles mellem et ministeriums departement og dets underliggende myndigheder, samt mellem forskellige ministerier, på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand, og
dokumenter, der efter § 25 udveksles mellem KL, Danske Regioner samt disses medlemmer i forbindelse med økonomiske eller politiske forhandlinger med staten eller i forbindelse med drøftelser om fælles kommunale og regionale politiske initiativer.

Interne dokumenter mister som udgangspunkt deres ”interne” karakter, når de afgives til udenforstående, medmindre afgivelsen sker af retlige grunde, til forskningsmæssig brug eller af andre lignende grunde, jf. offentlighedslovens § 23, stk. 2.

Efter offentlighedslovens § 27, er en række særlige dokumenter undtaget fra aktindsigt, herunder bl.a. myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelser af, om en retssag skal bør føres, jf. lovens § 27, nr. 4.

Ligeledes kan aktindsigt begrænses i medfør af offentlighedslovens §§ 30-32.

Aktindsigt kan endvidere begrænses efter offentlighedslovens § 33, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af visse væsentlige hensyn, herunder fx når det er nødvendigt at forebygge lovovertrædelser, jf. lovens § 33, nr. 1.

Derudover kan retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 33, nr. 5 – den såkaldte generalklausul – begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Bestemmelsen har et snævert anvendelsesområde og forudsættes alene anvendt, hvor hemmeligholdelse af hensyn til offentlige eller private interesser er klart påkrævet. Den kan i første række benyttes til at tilgodese beskyttelsesinteresser, der som sådan er anerkendt i lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig utilstrækkelige.

I øvrigt kan en anmodning om aktindsigt afslås, såfremt anmodningen må antages at skulle tjene et retsstridigt formål e.lign., jf. offentlighedslovens § 9, stk. 2, 2. pkt. og afsnit 9.2.2.7. Bestemmelsen vil efter omstændighederne kunne anvendes til at afslå aktindsigt i navne på offentligt ansatte. Udgangspunktet er dog, at navne på ansatte skal udleveres.

I FOB 2014-18 udtalte ombudsmanden, at en anmodning om aktindsigt, der havde til formål at undersøge eventuelle habilitetsspørgsmål i forbindelse med myndighedens uddeling af tilskud, kunne siges at ligge i kernen af offentlighedslovens grundlæggende formål. Myndighedens ønske om at undgå urimelige beskyldninger mod enkelte ansatte kunne således ikke tilgodeses ved at nægte aktindsigt til de pågældende medarbejderes navne og initialer.

9.2.2.4. Ekstraheringspligt

Interne dokumenter, som er undtaget fra retten til aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 23, stk. 1, er omfattet af den såkaldte ekstraheringspligt, som er fastsat i offentlighedslovens § 28, stk. 1, og § 29, stk. 1. Det indebærer, at der efter omstændighederne er ret til indsigt i oplysninger i et internt dokument om en sags faktiske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante for sagen, samt i oplysninger om henholdsvis eksterne faglige vurderinger (også i ikke-endelig form) og interne faglige vurderinger i endelig form.

Ansættelsesmyndigheden har derfor pligt til at uddrage disse oplysninger. Det kan i praksis ske ved at skrive de oplysninger, der er undergivet aktindsigt, over i et andet dokument, eller ved at dække de oplysninger, der er undtaget fra aktindsigt, således at oplysningerne ikke fremgår af det udleverede dokument.

9.2.2.5. Meroffentlighed

Myndigheden skal efter offentlighedslovens § 14 i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt overveje, om der kan gives aktindsigt i dokumenter og oplysninger i videre omfang, end hvad der følger af offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser i §§ 23-35. Der kan gives aktindsigt i videre omfang, medmindre det vil være i strid med anden lovgivning, herunder regler om tavshedspligt og regler om behandling af personoplysninger.

Dette gælder efter offentlighedslovens § 14, stk. 2, også i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt i dokumenter og oplysninger, som indgår i sager, der er undtaget fra aktindsigt efter lovens §§ 19-21, herunder personalesager.

I forbindelse med vurderingen af, om der kan meddeles aktindsigt efter lovens § 14, må der foretages en afvejning af modstående interesser. Der skal således på den ene side tages hensyn til styrken af den aktindsigtssøgendes interesse i at få indsigt i de pågældende dokumenter og oplysninger, og på den anden side styrken af den beskyttelsesinteresse, der ligger bag den pågældende undtagelsesbestemmelse og andre lovlige hensyn.

9.2.2.6. Orientering af den ansatte

Den ansatte antages ikke at være part i en sag om aktindsigt i den pågældendes personalesag. Det vil sige, at der ikke efter forvaltningsloven er pligt til at partshøre den ansatte, hvis der begæres aktindsigt i dennes personalesag.

Fremsættes der anmodning om aktindsigt i en personalesag, skal myndigheden dog underrette den ansatte herom snarest med angivelse af, hvem der har fremsat anmodningen, jf. offentlighedslovens § 41, 1. pkt. Formålet med underretningen er bl.a. at give den ansatte lejlighed til at fremkomme med eventuelle bemærkninger til brug for myndighedens afgørelse af aktindsigtsspørgsmålet. Når der er truffet afgørelse om aktindsigt, skal myndigheden underrette den ansatte om, hvilke oplysninger i sagen der er udleveret, jf. lovens § 41, 2. pkt.

9.2.2.7. Krav til anmodningen om aktindsigt

En anmodning om aktindsigt skal som udgangspunkt ikke opfylde særlige formkrav.

Myndighederne kan således ikke stille krav om, at den, der anmoder om aktindsigt, skal begrunde anmodningen eller godtgøre at have en særlig interesse i sagen. Myndighederne kan i almindelighed heller ikke stille krav om, at den aktindsigtssøgende identificerer sig med navn, adresse mv.

Der gælder imidlertid en række undtagelser til det nævnte udgangspunkt. Fx skal myndighederne i de tilfælde, hvor den aktindsigtssøgende forlanger at blive gjort bekendt med oplysninger om sig selv efter offentlighedslovens § 8 (egenacces), i almindelighed forlange nærmere oplysninger om identiteten på den aktindsigtssøgende, sådan at myndighederne kan sikre sig, at oplysningerne rent faktisk angår den pågældende. Endvidere indebærer offentlighedslovens § 41, at myndighederne skal kræve oplysninger om den aktindsigtssøgendes identitet, hvis der anmodes om aktindsigt i en sag om enkeltpersoners ansættelsesforhold (§ 21, stk. 2), da myndigheden skal underrette den ansatte om aktindsigtsanmodningen sammen med angivelse af, hvem der har fremsat anmodningen.

En anmodning om aktindsigt skal dog indeholde de oplysninger, som er nødvendige for, at den sag eller de dokumenter, der ønskes aktindsigt i, kan identificeres, og angive det tema, sagen eller dokumentet vedrører, jf. offentlighedslovens § 9, stk. 1, nr. 1 og 2. En angivelse af en konkret sags journalnummer i en anmodning om aktindsigt vil være tilstrækkelig til, at myndigheden mv. ikke vil kunne afslå at behandle anmodningen, selv om kravet om angivelse af tema ud fra en principiel betragtning ikke kan siges at være opfyldt.

En anmodning om aktindsigt kan afslås, i det omfang behandlingen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, jf. offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 1. Du kan læse mere om ressourcebetragtninger i aktindsigtssager i myndighedsguiden på Folketingets Ombudsmands hjemmeside. Ombudsmanden har i FOB 2014.22 og i FOB 2014.36 udtalt sig om vigtigheden af dialog med den aktindsigtssøgende med henblik på at få afgrænset og konkretiseret anmodningen, inden der træffes afgørelse om, hvorvidt anmodningen skal imødekommes eller afslås. Om myndighedens afgrænsning og indledende sagsbehandling af en aktindsigtsanmodning kan henvises til myndighedsguiden på Folketingets Ombudsmands hjemmeside.

Der vil desuden kunne gives afslag på en anmodning om aktindsigt, hvis anmodningen må antages at skulle tjene et retsstridigt formål e.l., jf. offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 2. Denne bestemmelse kan bl.a. anvendes, hvis der er grund til at antage, at en anmodning om aktindsigt har til formål at forfølge eller på lignende måde genere en person mv. (chikane). Det kan fx. indgå, om ansøgeren selv har givet udtryk for, at anmodningen fremsættes med det formål at genere eller forfølge en person mv., ligesom der kan lægges vægt på, om ansøgeren tidligere har benyttet oplysninger, som han eller hun har fået aktindsigt i, til at begå retsstridige forhold. Det er et krav, at der foreligger klare tilfælde af misbrug.